Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. II SAB/Go 187/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku E.G. i B.G. z dnia 20 marca 2017 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 złotych (pkt III) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt IV). Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie sprawy:
W dniu 2 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła skarga E.G. i B.G. (pismo z dnia 1 lipca 2019 r.) na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej z infrastrukturą towarzyszącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu nie mógł on zakończyć postępowania w terminie określonym przez SKO w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r., gdyż zaszła konieczność wydłużenia czasu na zapoznanie się stron z aktami sprawy.
Jak ustalił Sąd, 21 marca 2017 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek E. i B.G. (pismo z dnia 20 marca 2017 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] w obrębie miejscowości [...] w gminie [...].
W dniu [...] lipca 2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2017 r.
Następnie pismem z dnia 20 października 2017 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku z dnia 21 marca 2017 r. o dwie kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej obszaru zabudowy wokół działki budowlanej oraz do podania informacji o ilości posiadanych gruntów rolnych na terenie gminy [...] i innych gmin, które złożone zostały 27 października 2017 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ostatecznego określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lutego 2018 r.
W toku dalszego postępowania Wójt w dniu 15 marca 2018 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku, które dokonane zostało 23 marca 2018 r.
W dniu 16 maja 2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty S., które udzielone zostało postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania i pouczył je o art. 10 k.p.a.
Następnie w dniu [...] października 2018 r. Wójt wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednak decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] SKO w Z. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt w dniu 7 marca 2019 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku przez złożenie dwóch kopii mapy zasadniczej lub katastralnej i określenie związku pomiędzy planowaną inwestycją, a prowadzoną dotychczas działalnością rolniczą (odpowiedź udzielona została 24 marca 2019 r.), a następnie ponowił wezwanie 16 kwietnia 2019 r. w zakresie mapy (odpowiedź udzielona została 29 kwietnia 2019 r.). Po zwróceniu się przez organ pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta S. dokonał uzgodnienia.
Pismem z dnia 27 lipca 2019 r. (data złożenia 21 sierpnia 2019 r.) pełnomocnik inwestorów zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z ponagleniem wskazując na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ zaś w dniu 27 sierpnia 2019r. przesłał stronom postępowania zawiadomienie o zakończeniu postępowania i pouczył o art. 10 k.p.a.
W postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznało ponaglenie za uzasadnione, stwierdzając przewlekłość prowadzonego postępowania oraz bezczynność, choć bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązując jednocześnie organ do rozpoznania sprawy w terminie do 20 września 2019 r.
W dniu 18 września 2019 r. organ zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wydłużenie terminu do rozpoznania sprawy w związku z wnioskiem strony postępowania o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy.
Po wniesieniu skargi przez strony, w piśmie z dnia 24 października 2019 r. Wójt poinformował, że [...] października 2019 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy.
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę E.G. z uwagi na nieusunięcie braków formalnych. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 21 maja 2020 r.
Po uzupełnieniu akt administracyjnych sprawy przez organ na wezwanie Sądu ustalono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r.
Następnie organ pismem z dnia 25 marca 2020 r. wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku poprzez podanie grupy technologicznej zwierząt gospodarskich, które zamierzają hodować w planowanym budynku inwentarskim przy wnioskowanej ilości 58,8 DJP i poprzez szczegółowe określenie sposobu unieszkodliwiania odpadów z planowanej inwestycji. Odpowiedź wpłynęła do organu 7 kwietnia 2020 r.
W dniu 15 kwietnia 2020 r. skarżący ponownie wnieśli ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., które w piśmie z dnia 8 maja 2020 r. poinformowało, iż w okresie stanu epidemii z powodu COVID-19 nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym.
Jednocześnie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ostatecznego określenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając brak podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na wskazaną przez organ okoliczność, która zdaniem Kolegium upoważniać może organ jedynie do wezwania strony o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji.
Z uwagi na powyższe organ w dniu 11 sierpnia 2020 r. wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o informacje wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania wezwania.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Badaniu podlega okres od momentu złożenia przez skarżących wniosku tj. od marca 2017 r. Do dnia wydania przez Sąd wyroku (ponad trzy lata), Wójt Gminy [...] nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co przemawia za przyjęciem, iż organ pozostaje w bezczynności.
Nadto Sąd uznał, że postępowanie organu cechuje także przewlekłość. Nie ulega wątpliwości, iż czynności podejmowane były przez Wójta Gminy [...] w znacznych odstępach czasu, nieefektywnie (wielokrotne wzywanie o uzupełnienie wniosku, w tym wezwanie po ponad trzech latach o usunięcie braku formalnego wniosku) i nie zawsze znajdując uzasadnienie (np. kilkukrotne wzywanie o kopie mapy), przy jednoczesnym zaniechaniu czynności istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy (wskazania co do tych czynności podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ - Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), tj.:
- - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi;
- - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i załatwił sprawę, tj. wydawał kolejne decyzje w sprawie oraz podejmował czynności w toku postępowania bez zbędnej zwłoki;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;
- - błąd w ustaleniach faktycznych powodujący przyjęcie, iż działania Wójta Gminy [...] podejmowany były w znacznych odstępach czasu i były nieefektywne, przy jednoczesnym zaniechaniu czynności istotnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy - bez konkretnego wskazania jakie czynności zostały zaniechane przez Wójta Gminy [...] wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kolejnych rozstrzygnięciach i przez to przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu oraz przewlekłością postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie całkowicie pominął szczególnie skomplikowany charakter sprawy, modyfikację wniosku złożonego przez stronę w toku postępowania, ilość podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, zmiany i następstwa prawne stron w toku postępowania.
Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wójt podniósł także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (zob. wyrok NSA z 29.06.2021 r. II GSK 91/21).
W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności i dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, przy czym stany te miały charakter rażącego naruszenia prawa. Z oceną Sądu pierwszej instancji nie zgodził się Wójt Gminy, podnosząc zarówno zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., jak i art. 149 § 1a p.p.s.a. Zdaniem organu w sprawie nie doszło ani do bezczynności ani do przewlekłego prowadzenia postępowania. Czas trwania postępowania usprawiedliwiony był bowiem okolicznościami sprawy - skomplikowanym jej charakterem, koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, wyjaśnieniem istotnych wątpliwości czyli przyczynami od organu niezależnymi.
Nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wprowadził do Kodeksu postępowania administracyjnego definicję pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania". Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w pkt 1 art. 37 § 1 k.p.a., w którym wskazano, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 art. 37 § 1 k.p.a.).
Mimo odmienności wskazanych wyżej instytucji procesowych, cel skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest taki sam. Bowiem w obu przypadkach strona zmierza do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, a więc do realizacji tego samego publicznego prawa podmiotowego, czyli do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego i E.G. nie została zakończona. Wprawdzie w ciągu tych kilku lat trwania postępowania Wójt Gminy [...] trzykrotnie wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (decyzje z dnia: [...] lipca 2017 r., [...] października 2018 r. i [...] października 2019 r.), jednakże zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami organu odwoławczego (odpowiednio z dnia: [...] września 2017 r., [...] grudnia 2018 r., [...] lutego 2020 r.). Na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji nadal sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie została przed organem pierwszej instancji zakończona. Przy czym, co istotne, mimo niezakończenia sprawy w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.
35) Wójt Gminy nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. i nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, pouczając o prawie wniesienia ponaglenia.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej postępowanie przed Wójtem Gminy [...] było także prowadzone w sposób przewlekły. Czynności organu pierwszej instancji były rozciągnięte w czasie i nieefektywne. Przykładowo wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu 21 marca 2017 r., 15 maja 2017 r. organ przedstawił projekt decyzji do uzgodnienia, 1 czerwca 2017 r. wpłynęło do organu postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. o uzgodnieniu, a dopiero [...] lipca 2017 r. organ wydał pierwszą z decyzji. Wprawdzie w międzyczasie wpłynęły do organu stanowiska osób zainteresowanych wynikiem sprawy, jednakże powyższe stanowi o zwykłym toku postępowania. To samo dotyczy czynności zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Tego typu okresy co do zasady nie podlegają niewliczaniu do terminów przewidzianych w przepisach dla dokonania określonych czynności.
Po uchyleniu ww. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze akta administracyjne zostały Wójtowi Gminy zwrócone 8 września 2017 r. Po zwrocie akt dopiero pismem z dnia 20 października 2017 r. organ wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 4 czerwca 2018 r. wpłynęło do organu postanowienie Starosty o uzgodnieniu kolejnego projektu decyzji, a dopiero pismem z dnia 2 lipca 2018 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a po ponad czterech miesiącach wydał decyzję z dnia [...] października 2018 r. Po ponownym uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy (akta zostały zwrócone Wójtowi 18 lutego 2019 r.) w dniu 7 marca 2019 r. organ po raz kolejny wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku, 16 kwietnia 2019 r. ponowił wezwanie, a po wpływie w dniu 16 lipca 2019 r. do organu postanowienia Starosty o uzgodnieniu projektu decyzji, dopiero 27 sierpnia 2019 r. organ dokonał zawiadomienia o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., a decyzja została wydana [...] października 2019 r.
Powyższe świadczy zatem niewątpliwie o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, gdyż czynności podejmowane były przez organ w długich odstępach czasu i nieefektywnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyczynę usprawiedliwiającą tak długi tok postępowania nie można uznać czynności podejmowanych przez Wójta Gminy zmierzających do realizacji wskazań zawartych w kolejnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylających rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] wydane w przedmiocie warunków zabudowy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że po każdorazowym uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...], organ ten wzywał wnioskodawców o uzupełnienie braków wniosku, w tym o przedłożenie kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej (np. wezwanie z: 20 października 2017 r., 7 marca 2019 r.).
Zatem w toku postępowania wezwania do uzupełnienia braków wniosku kierowane były do wnioskodawców kilkukrotnie (np. pismo z 20 października 2017 r., 15 marca 2018 r., 7 marca 2019 r., 25 marca 2020r.). Liczne błędy procesowe – ww. kilkukrotne wzywanie wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym powtarzanie wezwań w tym samym zakresie, jak i długie odstępy czasu pomiędzy podjęciem poszczególnych czynności, nie tylko przyczyniły się do niczym nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, ale i świadczą o braku koncentracji działań organu nastawionych na ostateczne zakończenie postępowania. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwieniem dla tak długiego czasu trwania postępowania przed Wójtem Gminy jak i niezakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie jest podnoszony w skardze kasacyjnej ani skomplikowany charakter sprawy, ani konieczność zgromadzenia materiału dowodowego czy wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego dla spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przewiduje termin do miesiąca na załatwienie sprawy, a dla spraw szczególnie skomplikowanych – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 art. 35). Konieczność zgromadzenia materiału dowodowego czy wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowią okoliczności wychodzących poza normalne działania organu administracji podejmowane w każdej sprawie, mające na celu jej załatwienie.
W konsekwencji także i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na nieoddaleniu skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, nie został przez Sąd odwoławczy uznany za usprawiedliwiony.
Skarga kasacyjna nie podważyła także ustaleń Sądu pierwszej instancji, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności, jak też w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.
W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki NSA: z 10.01.2014 r. II OSK 2426/13; z 13.06.2013 r. II OSK 3059/12). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18.03.2015r. I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r. II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 8.07.2015 r. I OSK 1514/14).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w marcu 2017 r. i do dnia wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie została zakończona. Sąd zauważa, że sprawa toczyła się także przed organem drugiej instancji (jak dotąd trzykrotnie na skutek odwołania, dwukrotnie na skutek zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania), jednakże powyższe nie zmienia faktu, że mimo kilkunastokrotnego upływu terminu z art. 35 § 3 k.p.a. przed samym tylko Wójtem Gminy [...] sprawa nie została zakończona, a Wójt Gminy nie wywiązywał się z obowiązku przewidzianego art. 36 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Nie budzi także wątpliwości, że sprawa z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego i budynku inwentarskiego wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednakże obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.04.2021 r. III OSK 650/21). Nadto konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy skomplikowany charakter sprawy nie usprawiedliwia niepodejmowania przez organ czynności bez zbędnej zwłoki. Jak już wyżej wskazano organ podejmował poszczególne czynności w znacznych odstępach czasu. Czynności te podejmowane były także w sposób nieefektywny o czym świadczy m.in. kilkukrotne wzywanie wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku na różnych etapach postępowania, w tym formułowanie wezwań w tym samym zakresie, co niewątpliwie wpłynęło na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przy czym kilkukrotnych wezwań do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie usprawiedliwia modyfikacja wniosku strony, która miała miejsce w 2018r. - modyfikacja wniosku w zakresie obsady zwierząt miała miejsce ostatecznie w piśmie z dnia 28 marca 2018 r.; wpływ do organu 4 kwiecień 2018 r. Okolicznościami usprawiedliwiającymi niewydanie decyzji i zbyt długi tok postępowania nie są wskazywane w skardze kasacyjnej: wielość stron postępowania, oczywista sprzeczność interesów wnioskodawców z interesami pozostałych stron czy wpływanie środków zaskarżenia na każde rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] jako organu pierwszej instancji.
Zauważyć bowiem należy, że przed samym tylko organem pierwszej instancji doszło do kilkunastokrotnego przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, a i tak na dzień wydania zaskarżonego wyroku sprawa w pierwszej instancji nie została zakończona. Również i podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia wykonywania wskazań zawartych w poszczególnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowi usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy [...].
Co zaś się tyczy trudności organizacyjnych w działaniu organu administracji publicznej z uwagi np. na niewystarczającą obsadą kadrową, to należy zaznaczyć, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne jak niedobory kadrowe, kłopoty lokalowe lub nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 21.01.2021 r. II OSK 1128/19). Za taką okoliczność nie może zostać uznana także i akcentowana przez skargę kasacyjną skala obowiązków realizowanych przez gminy, która jest stale poszerzana czy zmiana organizacji pracy aparatu pomocniczego organu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji o rażącym charakterze zaistniałej w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. A zatem także i zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.