Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 722/08, po rozpoznaniu skarg M. B. oraz [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. – Oddział Gazowniczy w J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; w punkcie 3) zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących kwoty po 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po rozpoznaniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nakazującej inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił decyzję organu I instancji i nakazał solidarnie [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w T. oraz M. B. usunięcie kolizji budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...] w I. z gazociągiem wysokiego ciśnienia relacji S. – K. – W. przebiegającej przez działkę nr [...] poprzez przebudowę gazociągu po istniejącej trasie na odcinku około 6 m w taki sposób, aby spowodować doprowadzenie zakończonej budowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Termin ustalono do [...] października 2008 r. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W toku postępowania ustalono, że Zakład Gazowniczy w J. pismem z dnia [...] grudnia 1998 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w K. poinformował, że znajdujący się na działce nr [...] budynek mieszkalny pozostaje w kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia.
Wobec powyższego wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1989 roku o udzieleniu M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w I. Postępowanie trwające wiele lat zostało zakończone odmową stwierdzenia nieważności decyzji, a wniesiona skarga [...] S.A. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 69/06 została oddalona.
Wobec powyższego z urzędu zostało wszczęte postępowanie mające na celu usunięcie kolizji w oparciu o prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał [...] w W. - Regionalnemu Oddziałowi Przesyłu w T., założenie na gazociągu wysokiego ciśnienia DN 125 relacji P.-D. na działce nr [...] w miejscowości I. rury ochronnej o takiej długości aby końce tej rury były wyprowadzone na odległość minimum 15 m od budynku mieszkalnego w obydwu kierunkach.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zdecydowano o obowiązku nałożenia rury ochronnej, gdyż przebudowa gazociągu wiązałaby się ze zmianą jego przebiegu i wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji gdy obiekt budowlany użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu. Z akt sprawy wynika natomiast, że sposób użytkowania zarówno budynku mieszkalnego jak i gazociągu nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia dla ludzi, o którym mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Poza tym wskazano, że właścicielem sieci gazowych na terenie kraju jest [...] S.A. i tylko ten podmiot posiada przymiot strony.
Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nakazał M. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] w I. W uzasadnieniu wskazał, że gazociąg wysokiego ciśnienia relacji P.-D. istniał już w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Budując gazociąg [...] S.A. nie naruszyło więc prawa. Tym samym brak jest podstaw prawnych do nakładania obowiązku likwidacji kolizji na [...] S.A. Skoro zatem budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W tej sytuacji organ I instancji zdecydował o wydaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Przyjęto bowiem, że nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ani też do sporządzenia projektu zamiennego. Stwierdzono również, że nie ma technicznych możliwości nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego kolidującego z gazociągiem wysokiego ciśnienia.
W odwołaniu M. B. wniosła o uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie wydanie decyzji kasacyjnej, wskazując, że budynek został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wskazała, że gazociąg nie przebiega przez działkę siedliskową M. B., na której posadowiony jest budynek mieszkalny, tj. [...], lecz przez działkę nr [...], która dopiero od [...] lipca 1996 r. jest własnością M. B. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał solidarnie [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w T. oraz M. B. usunięcie kolizji budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce [...] w I. z gazociągiem wysokiego ciśnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaistniała sytuacja jest przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, sprawę tą należy więc rozstrzygnąć w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ustawy Prawo budowlane.
Mając jednocześnie na uwadze, że obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, nałożyć można na podstawie art. 52 na inwestora, zarządcę obiektu budowlanego lub właściciela, ustalono, że [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. musi uczestniczyć przy wykonaniu zobowiązania, bowiem roboty mają dotyczyć gazociągu, którego jest ona właścicielem.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. B. i [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o.
W skardze wniesionej przez M. B. podkreślono, że ze względu na ustalenie, iż gazociąg nie stanowi zagrożenia dla życia, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego, nie ma podstaw do jej prowadzenia i zasadnym jest umorzenie postępowania. Zaznaczono również, że na rozprawie przed organem II instancji pełnomocnik M. B. wskazał na możliwość zawarcia ugody z udziałem Gminy K., lecz organ nie skorzystał z art. 114 do 122 k.p.a. i nie dopuścił do zawarcia ugody. Gmina wyraziła pisemną zgodę na pokrycie kosztów przebudowy gazociągu na rzecz [...] Spółki Gazownictwa. W tej sytuacji nałożenie obowiązku na M. B. i [...] Spółkę Gazownictwa narusza prawo materialne, jest niesłuszne i nie daje podstaw do uruchomienia środków przez Gminę.
W skardze [...] Spółki Gazownictwa wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 i 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że Wójt Gminy K. winien występować jako strona postępowania. Zarzucono również naruszenie art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki brak jest wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione. Nie do przyjęcia jest, aby Spółka ponosiła koszty nie swojego działania. W ocenie Spółki naruszony został art. 52 Prawa budowlanego, decyzja bowiem powinna być skierowana wyłącznie do inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W oparciu o decyzję Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] lipca 1984 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę gazociągu relacji S. – K. – W., wybudowano gazociąg wysokiego ciśnienia na działce nr ew. [...] w I. Również budynek mieszkalny M. B. wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...] w I. działka nr ew. [...]. Bezspornym jest również, że budynek mieszkalny M. B. znajduje się w odległości 11 metrów od gazociągu wysokiego ciśnienia. Zgodnie natomiast z obowiązującą wówczas normą branżową "odległość pozioma gazociągów wysokiego ciśnienia od budynku mieszkalnego nie mogła być mniejsza niż 15 metrów".
Jak zauważył Sąd, zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem reformatoryjnym, w którym solidarnie nałożono na M. B. oraz [...] Spółkę Gazownictwa obowiązek usunięcia kolizji budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] z gazociągiem wysokiego ciśnienia poprzez jego przebudowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie zachodzą w niej okoliczności, o których mowa w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, uzasadniające bezwzględny nakaz rozbiórki. W tej sytuacji kolejnym krokiem jest rozważenie możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3, przy czym jest to możliwe wyłącznie poprzez ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji należy przyjąć, że proces naprawczy, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pow. ustawy może być zastosowany wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1, a to:
- 1) roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,
- 2) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska,
- 3) lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1,
- 4) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Tym samym samodzielny byt prawny przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 nie jest możliwy, a zatem nie może być on podstawą prowadzenia procesu naprawczego. Ustęp 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane precyzuje, że wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 należy odnieść ją do przepisu art. 50 ust.
1. Oznacza to, że w podstawie prawnej należy powołać ust. 7 art. 51 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1-4, a następnie szczegółowo omówić, która z przewidzianych w art. 50 ust. 1 okoliczności uzasadnia uruchomienie procesu naprawczego.
Jak zauważył Sąd, organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że naruszone zostały obowiązujące wówczas normy, co uzasadnia obowiązek wykonania określonych czynności. Biorąc zaś pod uwagę art. 107 § 3 k.p.a., należało powołać prawidłowo przepisy obowiązującego prawa materialnego, a następnie wyczerpująco omówić okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Udzielając zatem wskazówek dla organu administracji Sąd zaznaczył, że organ prowadząc ponownie postępowania zobowiązany będzie powołać prawidłowo podstawę prawną, a następnie szczegółowo omówić okoliczności sprawy, rozważając również zasadność wniosku o umorzenie postępowania.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. skutkującą uchyleniem obu decyzji pomimo braku podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie tj. uchylając decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawą prawną uwzględnienia skargi był art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czyli naruszenie innych przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale zarazem nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie mogło mieć na wynik sprawy,
- 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- b) niewyjaśnienie, z jakich powodów została uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r.,
- c) nieodniesienie się do zarzutów skargi,
- d) nieprzedstawienie pełnego stanu prawnego sprawy, a w szczególności stanowiska organu, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji,
- e) wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania,
- - co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej oraz nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,
- 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. zostały wydane z zaniedbaniem obowiązków proceduralnych wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że niepowołanie w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji oraz zostały zastosowane, powołane oraz uzasadnione w treści decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie jest tożsame z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uzasadnia uwzględnienie skargi.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (z uwagi na jego ogólność w zakresie dotyczącym wad uzasadnień obu decyzji) a tym samym częściowo uzasadnionych zarzutów, odpowiada prawu. Nadmienić należy także, że przed rozprawą nadesłano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pismo procesowe z którego wynika, że sprawa "kolizji gazociągu z budynkiem mieszkalnym" została rozwiązana. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.
Kontroli przeprowadzonej przez Sąd nie można uznać za wadliwą w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie są wadliwe także wskazania dotyczące ponownego postępowania w kontekście wcześniejszej analizy materialnoprawnych podstaw prawnych, które miałyby zastosowanie w sprawie. Nie można podzielić też zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia podstaw prawnych wyroku oraz niewskazania naruszonych przepisów postępowania. Choć, jak już wskazano, uzasadnienie wyroku jest zbyt ogólne, to zawiera wszelkie niezbędne elementy przesądzające rozstrzygnięcie. Rozważania dotyczące niewłaściwych podstaw prawnych zastosowanych w postępowaniu administracyjnym wskazują na uchybienia w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszelkich jej aspektów prawnych i procesowych.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy, z uwagi na okoliczności sprawy, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania.