Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 480/09, po rozpoznaniu skargi A. L.-W. i M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku M. L. i A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. - uchylił, własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.
Uchylona decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., która zapadła we wznowionym postępowaniu co do decyzji o udzieleniu J. G. pozwolenia na budowę.
We wznowionym postępowaniu, Wojewoda Małopolski jako organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2002 r., oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. G. nowego pozwolenia na budowę budynku branży motoryzacyjnej (warsztaty naprawy samochodów – 3 stanowiska) wraz z zapleczem socjalno - administracyjnym oraz infrastrukturą, na działkach nr [...] i [...] w Krakowie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż rozpatrując niniejszą sprawę związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07, którym uchylono jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2005 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym jakie toczyło się w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym.
Organ powołał się na ustalenia Sądu zawarte we wskazanym wyroku, dotyczące przymiotu stron osób inicjujących przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z ustaleń tych wynikało, że M. L. jest dzierżawcą działki nr [...] oraz użytkownikiem działki nr [...]. Na tej podstawie nie mógł być zdaniem Sądu uznany za stronę i nie miał interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. kończącej wznowione postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielonego J. G..
Odnosząc się do przymiotu strony Stanisława L. organ wskazał, że złożył on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu własnym jak również jako pełnomocnik A. L. i M. L., przy czym jest on tylko dzierżawcą działki nr [...] należącej do Gminy Kraków.
M. L. zainicjował postępowanie nieważnościowe, natomiast Stanisław L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.
Analizując ponownie sprawę w trybie odwoławczym (wskutek wydania powyższego wyroku), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał tym razem, że wskazane osoby mimo braku interesu prawnego, wadliwie potraktowane zostały jako strony nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do A. L. organ ustalił, iż od kwietnia 2001 r. jest ona właścicielką działki nr [...] położonej w sąsiedztwie działki nr [...] objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.
Na jej wniosek wznowione zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (wydanego dla J. G.), bowiem nie brała udziału w tym postępowaniu. Z uwagi na to, że A. L. była stroną wznowionego postępowania, posiadła również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r., kończącej to postępowanie.
Organ podkreślił jednak, iż osoba ta nie była inicjatorką postępowania nieważnościowego.
Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż wezwał M. L. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego jego prawa do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. M. L. został również pouczony, że w przypadku niezłożenia wyjaśnień we wskazanym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Żądanych dokumentów organ nie otrzymał dlatego uznał, iż M. L. nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji.
W związku z tym stwierdził w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że M. L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.
W tych okolicznościach umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. L.-W. i M. L..
Zdaniem skarżących decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa oraz niezgodnie ze stanem faktycznym. Skarżący podnieśli, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypełnił wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007r. Przede wszystkim nie wyjaśnił związku pomiędzy datą rozpoczęcia budowy obiektu a przesłanką nieważności.
Organ zajął się wyłącznie ustalaniem czy M. L. służył przymiot strony, przy czym ustalenie organu w tym zakresie było błędne, tak samo jak stwierdzenie, że A. L.-W. nie była inicjatorką postępowania nieważnościowego.
Oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., Sąd Wojewódzki podkreślił, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2[...] lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 957/06.
W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa trafiła ponownie do Sądu I-ej instancji, który wyrokiem z dnia 5 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/WA 655/07, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r.
Po tym wyroku nastąpiło wydanie kwestionowanej w skardze decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. mocą której uchylono wcześniejszą decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. i umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r.
Zdaniem Sądu I instancji, analiza zaskarżonej decyzji oraz wyroku WSA z dnia 5 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/WA 655/07) wskazuje, że decyzja wydana została zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. Związanie organu tymi wytycznymi było oczywiste, a jego źródłem był przepis art. 153 p.p.s.a.
W tej sytuacji Sąd stwierdził, że aktualne rozpoznanie sprawy ograniczało się do kontroli tego czy organ administracji w sposób właściwy uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu.
Ponadto Sąd Wojewódzki podniósł, że kwestie które były już przedmiotem oceny sądu, ponownie oceniane być nie mogą. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I-ej instancji uchylającym zaskarżoną decyzję (a takim był wyrok z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07) wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
Oznaczało to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję miał obowiązek orzec zgodnie z tym, co wynikało z uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 655/07, zakończonej wyrokiem z dnia 5 listopada 2007r.
Zdaniem Sądu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił wskazania zawarte w opisanym wyroku, przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku, które miały charakter kategoryczny i jednoznaczny, nie pozwalający na swobodę w zakresie ocen faktów jak i wykładni prawa.
Dlatego Sąd Wojewódzki uznał rozpatrywaną przez siebie skargę za próbę przedstawienia własnych ustaleń, ocen i wniosków, o charakterze polemicznym z tym co przesądził wcześniejszy wyrok, a także o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 957/07.
Jako czysto polemiczny został oceniony zarzut skargi, dotyczący błędnego stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż A. L.-W. nie była inicjatorką postępowania nieważnościowego, w sytuacji kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny (na str. 7 uzasadnienia wyroku) kwestię tą przesądził stwierdzając, iż w istocie tak było.
Podobnie został oceniony zarzut, dotyczący błędnej oceny przymiotu strony M. L., gdyż Sąd Wojewódzki, w przytaczanym wyroku stwierdził, że z faktu, iż M. L. jest dzierżawcą działki nr [...] i użytkownikiem działki nr [...], nie może wywodzić swojego prawa bycia stroną (str. 6 uzasadnienia wyroku).
Niezależnie od tego Sąd I instancji podkreślił, iż powoływane przez skarżącego orzecznictwo (mające wykazać słuszność twierdzeń skargi) nie ma prawnego znaczenia w tej sprawie, gdyż moc tych wyroków nie rozciąga się na niniejsze postępowanie.
Za jaskrawą opozycję wobec wiążącej mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007r., Sąd I instancji uznał stwierdzenie skarżącego, iż nie było konieczności ponownego przedkładania dowodów na okoliczność, że M. L. przysługuje przymiot strony.
Za bezskuteczne, Sąd uznał powoływanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcia organów które zapadły przed wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt. VII SA/Wa 655/07.
A. L. – W. i M. L. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009r.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wyrokowi powyższemu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 kpa przez brak wszechstronnego rozważenia słusznego interesu strony oraz całości materiału dowodowego. Pominięcie stanowiska Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 22.10.2004r. wskazującego na zagrożenie w ruchu drogowym planowanej inwestycji i dojazdu na działkę [...] w Krakowie.
Zarzucili też brak odniesienia się Sądu I instancji do wskazań jakie otrzymał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po uchyleniu jego decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 sygn. akt VII SA/Wa 655/07.
Skarżący domagali się zmiany zaskarżonego wyroku i orzeczenia zgodnego z żądaniem skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2007r. uznał, że postępowanie organu II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.
Po tym wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy i stanu faktycznego. Najważniejszą kwestią było ustalenie związku pomiędzy datą rozpoczęcia budowy a podnoszoną przesłanką nieważności, a następnie odniesienie się do tego czy M. L. przysługiwał przymiot strony.
Organ w swej decyzji nie wyjaśnił związku pomiędzy datą rozpoczęcia budowy obiektu a przesłanką nieważności, skupił się jedynie na kwestii przymiotu strony i wadliwie ją ocenił.
Tak samo w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji skoncentrował się na ocenie tego czy M. L. jest stroną postępowania. Nie zbadał natomiast tego czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się z zadań jakie nałożył na niego wyrok z 5 listopada 2007r.
Zdaniem autora skargi, skoro M. L. jest użytkownikiem działki nr [...] i [...], która została mu przekazana aktem notarialnym z dnia 3 kwietnia 2001r. i w związku z tym jest jej zarządcą, to fakt ten przesądza o przymiocie strony skarżącego.
Poza tym podniesiono, że kwestionowana inwestycja, w zakresie układu komunikacyjnego narusza uzasadniony interes M. L., gdyż uniemożliwia w sposób prawidłowy funkcjonowanie stacji paliw wybudowanej przez skarżącego. Według Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie inwestycja stwarza zagrożenie w ruchu lądowym, co wynika wprost z pisma Zarządu Dróg i Komunikacji z 22.10.2004r. W konsekwencji decyzja o pozwoleniu na budowę narusza uzasadnione interesy osób trzecich o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnieć należy, że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 655/07.
W uzasadnieniu tego wyroku przywołany został natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 957/07 - uchylający wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 941/05.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 941/05 rozpoznając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. nie zbadał czy osobom wnoszącym skargę przysługiwał przymiot strony.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż w jego ocenie dzierżawca, użytkownik lub korzystający z nieruchomości bez tytułu prawnego, albo też prowadzący działalność gospodarczą z którą może kolidować przeznaczenie obiektu przewidzianego do realizacji nie jest uznawany za podmiot mający w sprawie interes prawny, lecz tylko interes faktyczny oraz, że nie jest wystarczającym powoływanie się tylko na zajmowanie działki sąsiedniej.
Dopiero po ustaleniu czy osobom wnoszącym skargę przysługiwał przymiot strony, Sąd Naczelny nakazał ewentualnie zbadać wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza jaki związek ma kwestia daty rozpoczęcia robót przez inwestora J. G. z zaistnieniem przesłanki z art. 156 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.
Organ nie zbadał bowiem czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność, powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, postępowanie nieważnościowe wszczyna się bowiem jedynie z urzędu lub na wniosek strony.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż z akt sprawy wynika, iż M. L. jest dzierżawcą sąsiedniej nieruchomości nr [...] oraz użytkownikiem działki nr [...]. Na tej podstawie nie miał interesu prawnego w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r.
We wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd nakazał ustalenie, czy M. L. przysługuje przymiot strony z innego tytułu niż wyżej wskazany. Gdyby M. L. nie mógł wykazać, iż jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie będzie mu przysługiwał przymiot strony, a zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego było bezzasadne.
Nadto Sąd wskazał, że wprawdzie A. L. miałaby przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r., ale nie była ona inicjatorką postępowania nieważnościowego.
Mając na uwadze fakt, że ocena prawna wyrażona w poprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 655/07, była jednoznaczna i w istocie rozstrzygnęła zasadniczą w sprawie kwestię przymiotu strony osób domagających się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym - organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.
Przywołany przepis pociągał za sobą daleko idące konsekwencje, zarówno dla ponownie prowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Przepis ten wyznaczał sposób postępowania Sądu pierwszej instancji.
W tym kontekście brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia słusznego interesu strony oraz całości materiału dowodowego. W szczególności pominięcie stanowiska Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 22.10.2004r. wskazującego na zagrożenie w ruchu drogowym planowanej inwestycji i dojazdu na działkę [...] w Krakowie.
Całkowicie chybiony jest zarzut braku odniesienia się Sądu I instancji do wskazań jakie otrzymał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po uchyleniu jego decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 sygn. akt VII S.A./Wa 655/07.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa procesowego i pomijając fakt, iż zarzut taki mógły być skuteczny wtedy, gdyby powiązany był z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to również tak sformułowany nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji nie dopuścił się bowiem błędów postępowania, które w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucany brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego był calkowicie nieskonkretyzowany, a przy tym bezzasadny. Natomiast zarzut pominięcia stanowiska Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 22.10.2004r. jest już z tego powodu nietrafny, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja miała charakter formalny.
Rozstrzygała o umorzeniu wadliwie wszczętego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę.
Zasadność formalnego rozstrzygnięcia przesądza o tym, iż nie mogły być poddane ocenie żadne okoliczności natury merytorycznej, odnoszące się do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Taką właśnie okolicznością było stanowisko Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 22.10.2004r. wskazujące na zagrożenie w ruchu drogowym planowanej inwestycji i dojazdu na działkę [...] w Krakowie.
Podkreślić należy raz jeszcze, iż w niniejszej sprawie miało miejsce związanie samego sądu administracyjnego wcześniejszymi wyrokami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2[...] lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 957/06. Sąd I instancji zobowiązany był do podporządkowania się im w pełnym zakresie, a z obowiązku tego wywiązał się prawidłowo.
Wobec powyższego skarga kasacyjna była nieuzasadniona, a Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.