Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 826/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę M. P. na zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], ww. organ, na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił skarżącemu zmiany decyzji własnej z dnia [...] maja 1996 r., nr [...], którą to decyzją przyznano skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu jednomiesięcznego pobytu w "hitlerowskim obozie" na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, przytaczając treść art. 155 K.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądowe, stwierdził, że słuszny interes strony – ustawowa przesłanka zmiany decyzji ostatecznej – nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy (w brzmieniu z Dz. U. z 2012 r., poz. 400) mówi wyraźnie o "hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady". Brzmienie normy prawnej uniemożliwia organowi, nawet w konfrontacji z faktami historycznymi, zmianę nazwy obozu zgodnie z żądaniem skarżącego, na "Niemiecki Obóz" lub "Obóz Rzeszy Niemieckiej".
Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W uzasadnieniu opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa. Pobyt skarżącego w obozie niemieckim Poznań-Główna nie budzi, zdaniem organu, wątpliwości. Jednakże zdefiniowanie przez organ represji jako przebywania w "obozie hitlerowskim" – zarówno w decyzji przyznającej uprawnienia kombatanckiej, jak i zaświadczeniu potwierdzającym ww. uprawnienia jest sformułowaniem znajdującym swoje umocowanie w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy. Z tych względów nie jest możliwa zmiana decyzji.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P., wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji.
Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe żądania oraz wskazał ponad to, że nie wnosił o rozszerzenie uprawnień kombatanckich, na co wskazywał organ odwoławczy. Skarżący wskazał również, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, albowiem w preambule do ustawy kombatanckiej jest mowa o "władzach III Rzeszy Niemieckiej". Dlatego – zdaniem skarżącego – użycie określenia "Obozie Hitlerowskim" zamiast "Obozie III Rzeszy Niemieckiej" jest niezgodne z ustawą.
W odpowiedz na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 826/13, oddalając skargę wyjaśnił na czym polega istota postępowania w trybie art. 155 K.p.a. (co oznaczają przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony) oraz wskazał na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, z którego wynika, że wyrażenie "hitlerowski" jest wyrażeniem ustawowym. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ nie jest zatem władny samodzielnie zmieniać przepisów, jak również zmieniać brzmienia podstaw prawnych wydawanych decyzji. Dla Sądu zrozumiałe są motywy, jakie przyświecały złożeniu wniosku przez skarżącego. Postulaty skarżącego winny być jednak ewentualnie skierowane do ustawodawcy. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Zaś przepis ustawy jest jasny i nie pozostawia wątpliwości w zakresie określenia "obóz hitlerowski". Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż preambuła jest istotną częścią aktu normatywnego i powinna być brana pod uwagę przy wykładni prawa. A zatem samo określenie "obóz hitlerowski" zawarte w art. 4 ustawy kombatanckiej należy interpretować w kontekście preambuły. Sformułowanie "hitlerowski" zawarte w art. 4 nie ma zatem na celu abstrahowania od tego, że – jak wskazuje się w preambule – władze III Rzeszy Niemieckiej winne są cierpień zadanych wielu obywatelom Państwa Polskiego ze względów narodowościowych, politycznych i religijnych, spowodowały one śmierć wielu milionów, a dla wielu stały się przyczyną trwałej utraty zdrowia.
W świetle jednak art. 155 K.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich w sposób, jakiego domaga się skarżący, albowiem stało by to w jawnej sprzeczności z brzmieniem obowiązujących przepisów.
Jednoczesne sąd dostrzegł błędy w decyzji organu II instancji, polegające w szczególności na nieprecyzyjnych wyrażeniach jak "rozszerzenie uprawnień", którego – w istocie – wcale skarżący się nie domagał. W ocenie sądu jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania, a w konsekwencji decyzję należało uznać za odpowiadającą prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c ww. ustawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 400). W ocenie skarżącego użyte przez organ określenie "obóz hitlerowski" nie jest określeniem ustawowym. Obóz w którym przebywał był zorganizowany przez władze III Rzeszy Niemieckiej, a osoby w nim obsadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a. wskutek niewłaściwego jego zastosowania. Żaden przepis w tej sprawie nie sprzeciwia się zmianie decyzji, w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, który nie wskazuje kto organizował miejsca odosobnienia w okresie okupacji w latach 1939-1945. Za zamianą decyzji przemawia też interes społeczny i interes skarżącego. Ważne jest to aby wskazywać, że miejsca odosobnienia organizowane były przez władze III Rzeszy Niemieckiej. Inne enigmatyczne określenia godzą w polską rację stanu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., wskazując, że muszą być spełnione wszystkie wymienione w nim przesłanki (w tym miejscu problematyka ta nie wymaga powtórzenia).
Co więcej, wskazał, że to ustawodawca jest odpowiedzialny za kształt obowiązujących przepisów prawa. W ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ustawodawca posługuje się sformułowaniem m.in. "obozy hitlerowskie" (art. 4 tej ustawy, na co wskazywał Sąd I instancji). Także w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie omawianej ustawy nie było kwestionowanie posługiwanie się określeniem "obozy hitlerowskie" (por. wyroki NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1442/10; z 13 maja 2010 r., II OSK 830/09). Jest to bowiem określenie ustawowe; nie można więc stwierdzić, że w decyzji z 1996 r. organ posłużył się tym określeniem w sposób dowolny. Wśród tych obozów ustawa wyróżnia obozy koncentracyjne i ośrodki zagłady oraz inne miejsca odosobnienia, gdzie osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Jak wynika z akt sprawy i prawnej kwalifikacji obozów, skarżący przebywał w obozie "Poznań-Główna" jako osoba pozostająca w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (por. § 6 pkt 10 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości – Dz. U. Nr 106, poz. 1154 ze zm.; oraz § 7 pkt 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości – Dz. U. z 2014 r., poz. 1564). Był to zatem obóz hitlerowski, a to, że był zorganizowany przez III Rzeszę Niemiecką tylko potwierdza słuszność takiego określenia. Powszechnie wiadomym faktem jest to, że obozy hitlerowskie to miejsca więzienia i odosobnienia, przymusowej i niewolniczej pracy oraz masowej zagłady ludzi, organizowane przez władze hitlerowskie na terenie III Rzeszy oraz krajów przez nią okupowanych.
Potwierdza to prawna kwalifikacja obozu "Poznań-Główne" jako miejsca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 pkt c ww. ustawy w aktualnym brzmieniu, jak i w art. 4 ust. 1 pkt 1 pkt b tej ustawy w brzmieniu z 1996 r.
Ponadto przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich wynikające z art. 4 ww. ustawy nie odnosiły się, jak i aktualnie nie odnoszą się do wskazania podmiotu odpowiedzialnego za represje, lecz to gdzie dana osoba przebywała. Żądanie skarżącego dotyka problematyki politycznej, a nie prawnej. Decyzja z 1996 r. objęta wnioskiem o zmianę dotyczy stwierdzenia warunków, o których mowa w art. 21 ww. ustawy, które uprawniały do przyznania uprawnienia kombatanckiego. To decyzja związana. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy uprawnienia określone w ustawie przysługiwały (i przysługują nadal) osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust.
- 2. Przepis ten odwołuje się zatem do treści art. 4, który wiąże określone uprawnienie wyłącznie z przebywaniem w określonym czasie i miejscu.
Na istnienie takich przesłanek nie ma wpływu treść preambuły do tej ustawy, z której wynika, że m.in. władze III Rzeszy Niemieckiej są winne cierpień zadanych wielu obywatelom Państwa Polskiego. Artykuł 4 tej ustawy nie odnosi się bowiem do tej odpowiedzialności, ale do okresu przebywania o określonym miejscu. Poza tym nawet z tej preambuły wprost nie wynika, aby prawnie (ustawowo) obóz, w którym przebywał skarżący mógł być określany jako zorganizowany przez władze III Rzeszy Niemieckiej. W tej sprawie nie chodzi tyle o fakt powszechnie znany, ale o treść normy prawnej. Nie chodzi tu zatem o bardziej aksjologiczne przyczyny do zmiany decyzji, czego de facto domaga się skarżący, lecz o prawną kwalifikację obozu w jakim przebywał skarżący. Preambuła wyłącznie powołuje się na kwestie odpowiedzialności za cierpienia obywateli polskich, ale przepisy ustawy, jak i przepisy podustawowe (nawet przy kwalifikacji obozu, w którym przebywał skarżący), odnoszą się do hitlerowskich obozów i władz bezpieczeństwa.
Stąd brak jest podstaw, aby sformułowaniu użytemu w decyzji z 1996 r. "hitlerowski obóz" i jego zmianie nadać taki walor, który przemawiałby za wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu sprawy. Owe interesy muszą wynikać bezpośrednio z przepisów ustawy, na podstawie, której została wydana decyzja o przyznaniu uprawnienia kombatanckiego. W interesie społecznym w takiej sprawie jest to by społeczeństwo wynagrodziło cierpienie osobom, które go doznały, za co odpowiedzialność ponoszą m.in. władze III Rzeszy Niemieckiej; zaś w interesie słusznym strony jest to aby takie świadczenie otrzymała. Decyzja objęta wnioskiem w pełni takie interesy zabezpiecza. Trudno zatem uznać, że zaistniały jakieś "inne" interesy wynikające z ustawy o kombatantach, które wymagałyby uwzględnienia w trybie art. 155 K.p.a., celem przyznania "jakichś" dodatkowych świadczeń (tego skarżący nie wykazał). Zmiana jakiej domaga się skarżący nie wynika bowiem ze wskazanych wyżej interesów, lecz raczej dotyka kwestii politycznych (aksjologicznych); ewentualnie argumentację skarżącego można zaliczyć do postulatów de lege ferenda skierowanych do ustawodawcy.
Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 155 K.p.a., oceniając, że organ trafnie stwierdził brak przesłanek do zmiany decyzji z 1996 r. w trybie tego przepisu. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy dotyczy okresów przebywania w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Do takich miejsc zalicza się obóz "Poznań-Główne", w którym przebywał skarżący, pozostając w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Był to zatem obóz hitlerowski, w którym za doznane cierpienia osób tam osadzonych przysługuje uprawnienie kombatanckie. W dalszym ciągu decyzja z 1996 r. jest nośnikiem przyznanego skarżącemu uprawnienia. To rozstrzygnięcie nie pozostaje zatem w kolizji z obowiązującymi normami prawnymi, jak i w związku z żądaniem skarżącego nie mogłaby zapaść dla niego bardziej korzystna pod względem przyznanego uprawnienia decyzja.
Ponadto decyzja z 1996 r. nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany (na co już wskazano powyżej). Jej podjęcie wynika ze spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających do przyznania uprawnienia kombatanckiego. Jeżeli takie przesłanki występują, organ administracyjny nie może odmówić przyznania takiego uprawnienia. Taki związany charakter decyzji oraz legalność przyznanego uprawnienia (bo przecież w sposób niekwestionowany skarżącemu należą się uprawnienia kombatanckie) oznacza, że taka decyzja nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13).
Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy i art. 155 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw; dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.