Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. oddalił skargę J. S., K. B., J. B. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w sprawie robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r., odstępującej od nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 p.b. w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową tarasu do budynku mieszkalnego przy ul. S. w W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
J. S. i K. B. oraz J. i J. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 p.b., a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę M. J. na decyzję MWINB z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i wyrokiem z 7 marca 2014 r., VII SA/Wa 2136/13, oddalił wówczas wniesioną skargę. W kontekście stwierdzeń i ustaleń zawartych w powyższym wyroku Sąd uznał, że słusznie organ nadzoru zauważył, iż nie doszło do samowoli budowlanej ani do rozbudowy obiektu. Zostało już przesądzone, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozbudowie obiektu w postaci tarasu wraz ze schodami, zatem obecnym zadaniem organu było ustalenie funkcji wykonanej części budynku. W przedmiotowym postępowaniu ustalono, że roboty dotyczyły podestu pełniącego funkcję komunikacyjną ze schodami. Taka funkcja jako podstawowa nie wyklucza możliwości przebywania tam osób bądź przetrzymywania mebli.
Nie ma sprzeczności w realizacji tej funkcji, w sytuacji gdy osoba korzystająca ze schodów i podestu chce na nim odpocząć. Organy wskazały, że pierwotnie zaprojektowany podest ze schodami skierowanymi na przejazd nieruchomości został rozebrany, a w jego miejscu wybudowano płytę podestową wraz ze schodami, których bieg odwrócono o 90°. Takie ustalenie wykluczało uznanie ww. robót za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, gdyż nie miały one wpływu na charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Dlatego wykonane roboty budowlane organ powiatowy, w ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę.
W związku z tym, iż na przebudowę, zgodnie z art. 29 p.b., wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał, to organy nadzoru budowlanego były zobowiązane przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 p.b. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że brak było podstaw do wydawania decyzji w trybie nakazowym, gdyż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. stwierdzono wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Całość konstrukcji była w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono spękań ani widocznych ubytków na okładzinie schodów.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nielegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ zasadnie, w ocenie Sądu, wskazał, że M. J. jako właścicielka lokalu nr [...] miała wystarczający tytuł prawny do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych polegających na przebudowie schodów i podestu do jej lokalu. Do takiego zakresu prac inwestor nie był zobowiązany wykazać zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Podsumowując Sąd uznał, że ustalenie, iż wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami budowlanymi i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, uzasadniało przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania orzeczenia w sprawie na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej - MWINB i wydanej przez ten organ decyzji, polegającą na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ naruszył w/w przepisy k.p.a.;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w tym przepisie, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy i nie zawarcie w wyroku wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy ustaleń i dowodów, na których Sąd oparł się wydając orzeczenie w sprawie i braku wskazania dowodów, którym odmówił wiarygodności, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku;
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, tzn. nie wyjaśniły sposobu korzystania i używania tarasu, a więc jego faktycznej funkcji i gdzie znajduje się faktyczne wejście do lokalu;
- 4) art. 153 p.p.s.a. przez odstąpienie od związania oceną prawną zawartą we wcześniej wydanym wyroku przez WSA w sprawie VII SA/Wa 1566/10;
- b) przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przez jego błędną interpretację, z której wynika, że nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji zamiennej w stosunku do zatwierdzonego projektu z 1983 r. w sytuacji gdy wykonane prace i obiekt w postaci tarasu są istotnym odstępstwem od projektu, bowiem dotyczą charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura;
- 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b. przez jego błędną interpretację i uznanie, że M. J. miała wystarczający tytuł prawny do wykonywania robót, gdy z tych przepisów wynika, iż organ powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji, a także wyjaśnić, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało;
- 3) art. 199 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać prowadzenie robót na terenie wspólnej nieruchomości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. J., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że przedmiotem robót budowlanych w rozpatrywanej sprawie była przebudowa podestu i schodów prowadzących do lokalu nr [...]. Ustalono przy tym, że lokal ten ma dwa wejścia – jedno wewnątrz budynku i drugie – będące przedmiotem niniejszej sprawy – od strony ogrodu. Wejścia te istnieją od czasu wybudowania przedmiotowego budynku. Organy prawidłowo też ustaliły funkcję i możliwości korzystania z przedmiotowej części obiektu, należycie uzasadniając swoje stanowisko. Ustalenia powyższe były wystarczające dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ administracyjny nie naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, że istnienie drugiego wejścia wewnątrz budynku nie pozbawia schodów, podestu i drzwi prowadzących z podestu do mieszkania charakteru wejścia, niezależnie od tego czy i jak mieszkańcy z tego wejścia korzystają.
Abstrahując od realiów niniejszej sprawy zauważyć wypada, że nawet jeżeli schody nie są używane, nie przestają być schodami. Nieużywane wejście, jeżeli nie zostało zlikwidowane i w każdej chwili mogące być użyte, pozostaje wejściem. Ustawienie mebli na podeście nie pozbawia podestu jego charakteru. Sąd I instancji słusznie uznał w tej sytuacji zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i trafnie skargę oddalił. Sąd uwzględnił przy tym – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., VII SA/Wa 2136/13, czemu dał odpowiedni wyraz w motywach zaskarżonej decyzji.
Co do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. "poprzez odstąpienie od związania oceną prawną zawartą we wcześniej wydanym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o Sygn. akt VII SA/Wa 1566/10" zauważyć wypada, że sprawa o sygnaturze VII SA/Wa 1566/10 dotyczyła innej sprawy, innych stron, innego obiektu, innych robót budowlanych i nie miała związku z niniejszą sprawą.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut ten został wadliwie skonstruowany, ponieważ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. dotyczy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w niniejszym zarzucie powiązano go z naruszeniem przepisów postępowania, zatem formułując taki zarzut należało wskazać na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - a nie a) - p.p.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Co do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz uznały, że przedmiotem robót budowlanych w rozpatrywanej sprawie była samowolna przebudowa podestu i schodów prowadzących do lokalu nr [...]. Prowadząc zaś w tej sytuacji postępowanie naprawcze organy nie dopatrzyły się konieczności wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnej przebudowy do stanu zgodnego z prawem i stanowisko swoje należycie umotywowały. Wykonując wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., VII SA/Wa 2136/13, organy administracyjne ustaliły bowiem, że wykonane roboty stanowiły samowolnie zrealizowaną przebudowę i że należało w stosunku do nich przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b.
Po jego przeprowadzeniu nie stwierdziły potrzeby nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 51 p.b. Z uwagi na czas, w którym przedmiotowe roboty budowlane zrealizowano, organy uznały, że nie było to odstępstwo od projektu budowlanego lecz później dokonana samowolnie przebudowa. Domaganie się w takiej sytuacji opracowania dokumentacji zamiennej nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b., jak również art. 199 Kodeksu cywilnego, podkreślić trzeba, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby inwestor musiał mieć zgodę innych podmiotów na przebudowę przedmiotowego podestu i schodów. Podest ten i schody stanowią część składową mieszkania nr [...], a zatem właściciel tego mieszkania miał wystarczający tytuł do ich przebudowy. Niezależnie od powyższego zaznaczyć wypada, że obecna właścicielka mieszkania nr [...] nie wykonywała tych robót i jest ona jedynie następcą prawnym faktycznego inwestora. Tak więc gdyby nawet realizacja określonych robót wymagała wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to istotne byłoby ustalenie, czy jej rzeczywisty sprawca prawem takim dysponował. Trudno bowiem wymagać, aby jego następca prawny – jak w niniejszej sprawie – kilka lat po wykonaniu przedmiotowych robót – musiał dysponować takim prawem, podczas gdy ich rzeczywisty sprawca – np. będąc jedynym właścicielem całej nieruchomości – prawo takie w czasie wykonywania robót posiadał.
Dopiero w sytuacji, gdyby faktyczny sprawca samowoli budowlanej prawem takim nie dysponował, jego następca prawny – chcąc doprowadzić samowolnie wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem – musiałby brak ten uzupełnić. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – przedmiotowy podest i prowadzące do niego schody są częścią składową lokalu nr [...].
W tej sytuacji wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.