Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2352/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P., A. K., P. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...];[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą na działce nr [...], obr. [...] oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr [...], obr. [...], oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., A. K., P. K. i P. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne i nieuzasadnione ich zastosowanie w niniejszej sprawie;
- 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie ich zastosowania;
- 3) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie, polegające na odmowie ich zastosowania;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucono także, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na orzeczeniu o braku potrzeby sporządzenia raportu oraz udziału społeczeństwa w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, które powinno poprzedzić wydanie przez Starostę W. decyzji z [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę fabryki papy w miejscowości Potrzanowo bez odpowiednich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy;
- 2) art. 135 p.p.s.a., polegającego na zaniechaniu poddania kontroli decyzji środowiskowej, wydanej zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Burmistrza Gminy S. [...] czerwca 2012 r., przy jednoczesnym powoływaniu się przez Sąd pierwszej instancji na jej ustalenia;
- 3) art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., polegającego na bezkrytycznej akceptacji stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy administracji publicznej, co miało decydujący wpływ na ocenę rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, ponadto przez błędne ustalenie treści żądania skargi, błędne ustalenie treści wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wydanych wcześniej w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz niejasną rekonstrukcję stanu prawnego;
- 4) art. 153 p.p.s.a. poprzez zniekształcenie sensu wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie ich skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, przypominając stanowisko sądów administracyjnych w zapadłych w sprawie orzeczeniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na pierwszym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).
Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej zapadły dwa wyroki NSA z 29 listopada 2013 r. Jeden - II OSK 1550/12 ze skargi A. K., P. K. i P. K., drugi - II OSK 1562/12 ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. Oba dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2008 r., którym zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą na działce nr [...] obr. [...] oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr [...] obr. [...].
NSA uchylił poprzednie wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2012 r., a także postanowienia GINB z dnia [...] września 2011 r., oraz poprzedzające je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Sąd II instancji przede wszystkim stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., stanowi akt formalny, a nie merytoryczny, zaś na etapie formalnym nie jest możliwe dokonanie istotnych ustaleń i przeprowadzenie ich oceny dlatego konieczne jest wszczęcie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji, a za nimi także WSA, pominęły istotną okoliczność, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje budowę obiektów budowlanych wchodzących w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa produkującego papę.
Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw, aby traktować budowę tych obiektów na terenie zakładu [...] Sp. z o.o. jako odrębne w stosunku do już funkcjonującego zakładu przedsięwzięcie. Traktowanie każdorazowo jednostkowo poszczególnych przedsięwzięć podejmowanych przez inwestora w ramach tego samego zakładu umożliwiałoby obchodzenie przepisów o ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko i udziale społeczeństwa w tych postępowaniach. Oceniając interes prawny zarówno stowarzyszenia jak i pozostałych skarżących organ nie może pominąć kwestii istnienia zakładu. Kolejne obiekty budowlane stanowią jego rozbudowę, wobec czego ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winna uwzględniać fakt istnienia funkcjonującego zakładu z jednoczesnym ustaleniem, czy w stosunku do tego przedsięwzięcia (zakładu, obiektu) sporządzana była kiedykolwiek ocena oddziaływania na środowisko, jeżeli tak, to do jakich wniosków i rozstrzygnięć doprowadziła.
Sąd odwoławczy w poprzednich wyrokach wcale nie przesądził czy skarżący kasacyjnie mają czy nie przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Kierując się wskazaniami w wyżej powołanych wyrokach organ I instancji zgromadził bardzo dokładnie dodatkowy materiał dowodowy. Nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu wojewódzkiego na poparcie wykonanych przez organy orzekające wytycznych z poprzednich wyroków. Zauważyć tylko należy, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. określił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu Produkcyjnego w P. na działce nr ew. [...]. Przedmiotowy zakład został zakwalifikowany, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia z 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W ramach postępowania zakończonego tą decyzją środowiskową przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalono, że przedmiotowa rozbudowa polegać ma m.in. na budowie nowych budynków przeznaczonych na urządzenia technologiczne, montażu drugiej linii produkcyjnej, oraz budowie szatni dla pracowników. W ramach postępowania środowiskowego zostały przeprowadzone badania m.in. emisji hałasu, które nie potwierdziły zarzutów o jej nadmiernym rozmiarze. Zawarto dodatkowe środki bezpieczeństwa w tym zakresie, m.in. nakazano wybudowanie ekranów akustycznych o wysokości 4 m. Podano, że ograniczono emisję pyłów (montaż urządzeń filtrujących o skuteczności 99,9%), określono także zasady przechowywania i gospodarki odpadami powstającymi w cyklu produkcyjnym. Oprócz tego Burmistrz Miasta i Gminy S. stwierdził, że z uwagi na usytuowanie inwestycji, nie będzie ona powodowała kumulowania się oddziaływań z innymi przedsięwzięciami.
Nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo odnosząc do kwestii powiązania inwestycji z funkcjonowaniem istniejącego zakładu wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, będące przedsięwzięciami niewymienionymi w ust. 1 lub § 2 ust. 1, jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20%, wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o nie mniej niż 20% albo jeżeli ich realizacja na terenie zakładu spowoduje zaliczenie zakładu lub obiektu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Należy stanowczo stwierdzić, że przedmiotowa rozbudowa nie spowoduje zwiększenia ilości produkcji zakładu. Budynek portierni ma stanowić funkcję wyłącznie administracyjną, związaną z ochroną oraz pracami porządkowymi. Natomiast rozbudowywany budynek magazynowy pełnić ma funkcję wyłącznie magazynową. Umieszczono w nim tylko instalację elektryczną, wobec czego niemożliwe jest wykorzystywanie go do celów produkcyjnych, czy przemysłowych. Dlatego mają racje organy orzekające i sąd I instancji, że inwestycja ta nie wpłynie na sposób oddziaływania zakładu na otoczenie, poprzez np. zwiększenie emitowanego hałasu, emisji spalin czy możliwości wytwórczych.
Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08).
Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym była już mowa wyżej. Wnoszący skargę kasacyjną uważają, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na to, że sąd bezkrytyczne zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji publicznej oraz błędnie ustalił treść wskazań co do dalszego postępowania w wydanych wcześniej w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także niejasno zrekonstruował stan prawny. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić bowiem sąd wojewódzki dokładnie przedstawił stan sprawy, odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i wyjaśnił dlaczego decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.
Odnośnie wykonanych wytycznych rozważania poczyniono już w niniejszym uzasadnieniu. Trafnie wskazał sąd I instancji za organami orzekającymi, że wszystkim skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a zatem umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą na działce nr [...], obr. [...] oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr [...], obr. [...] było właściwe. Po raz kolejny należy powtórzyć, że A. K. i P. K. nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi jakichkolwiek nieruchomości, które mogłyby znajdować się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.
Natomiast, odnośnie nieruchomości P. K., to budynek portierni z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...], jest oddalony od granicy najbliżej położonej jego działki nr ewid. [...] o ok. 470 m., zaś rozbudowywany budynek magazynowy na działce nr ewid. [...] znajduje się ok. 500 m od działki nr ewid. [...]. Dlatego prawidłowo oceniono, że działki należące do P. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powstałe obiekty w jakikolwiek sposób nie wpływają na jego nieruchomości. Co do przymiotu strony Stowarzyszenia [...] - to dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Właściwie zauważył sąd wojewódzki, że z uwagi na cele statutowe Stowarzyszenia [...] może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, ale postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej.
Dlatego niezasadne okazały się również podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).