Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 599/21 oddalił skargę B.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 6 października 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie automatu przechowującego przesyłki.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest słuszne stanowisko skarżącej, że przed wejściem w życie nowelizacji prawa budowlanego nie istniał obowiązek zgłoszenia robót dotyczących montażu paczkomatów, nawet w strefie ochrony konserwatorskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że według poprzedniego stanu prawnego paczkomat był traktowany jako obiekt budowlany oraz urządzenie techniczne, i że jego wykonanie i posadowienie na płytach chodnikowych stanowił roboty budowlane i podlegał reżimowi prawa budowlanego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W momencie posadowienia paczkomatu na nieruchomości dochodzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej na gruncie, co wiąże się z wykonaniem robot budowlanych. Wobec tego wymagane było zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego budowa i roboty budowlane mogą być wykonywane wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę albo, w określonych w ustawie wypadkach, zgłoszeniu zamiaru ich wykonania (art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7). Roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się zaś w pojęciu montażu, użytego w art. 3 pkt. 7 ustawy (patrz wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1247/07).
Sąd I instancji zaznaczył również, że gdyby na skutek braku obowiązującej definicji ustawowej paczkomatu w dniu jego montażu, uznać, że jest to obiekt tymczasowy, nietrwale związanym z gruntem, ale ma funkcjonować dłużej niż 180 dni, to wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekty tymczasowe, których czas trwania na gruncie jest krótszy niż 180 dni wymagają zaś stosownego zgłoszenia zamiaru ich montażu.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku Sądu I instancji wniosła B.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- a) "art. 29 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wynikający contrario z przepisu przejściowego nakaz zastosowania nowego brzmienia przepisu w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy oznacza wymóg oceny w takich postępowaniach kwestii legalności przedsięwzięcia z punktu widzenia tegoż nowego brzmienia także w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy, w sytuacji gdy wykładnia taka prowadziłaby do wstecznego stosowania prawa i powodowałaby konieczność rozpatrywania kwestii samowoli budowlanej przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów także do budowli i budynków wybudowanych wiele, w tym kilkadziesiąt lat temu,
- b) art. 3 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 18 marca 2020 r. przez błędną ich wykładnie polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż paczkomat stanowił obiekt budowlany, a jego montaż roboty budowlane, w sytuacji gdy paczkomat jest samodzielną konstrukcją metalową, a jego "montaż" polega wyłącznie na posadowieniu na płytach chodnikowych, stąd - wobec braku obowiązującej wówczas regulacji szczególnej - brak było podstaw do stosowania przepisów Prawa budowlanego o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę względnie obowiązku zgłoszenia."
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, z jednoczesnym zrzeczeniem się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Dokonywanie oceny czy paczkomat wybudowany na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w S. jest obiektem budowlanym i czy jego montaż wymaga zgłoszenia jest zbędne w okolicznościach tej sprawy. Postępowanie w tym zakresie, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, stało się bezprzedmiotowe, ze względu na brak przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż wskazany paczkomat został usunięty 5 sierpnia 2021 r.
Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016 r., 14 wydanie, s. 492-493).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy jednak podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie zasadności kwalifikowania paczkomatu jako obiektu budowlanego, zostało rozstrzygnięte przez ustawodawcę ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz 471 ze zm.). Ustawą tą dokonano takiej zmiany prawa budowlanego, która jednoznacznie wskazuje, że paczkomat zarówno przed wejściem w życie tej ustawy, jak i później, należy uznać za obiekt budowlany.
Powołaną ustawą zmieniono m.in. art. 29 prawa budowlanego stanowiąc w jego ustępie 2 pkt 28, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, budowa bankomatów, biletomatów, wpłatomatów, automatów sprzedających, automatów przechowujących przesyłki lub automatów służących do wykonywania innego rodzaju usług o wysokości do 3 m włącznie.
Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu IX kadencji nr 121) wyraźnie wynika, że wskazana nowelizacja dotyczy także paczkomatów. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano bowiem, że "Mając na uwadze fakt, że dotychczas nie było jednoznacznych regulacji w zakresie urządzeń do przechowywania, wysyłania oraz odbierania przesyłek, oraz wyroki sądów orzekające, że paczkomat jest budowlą w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji podlega regulacji ustawy – prawo budowlane, m.in. obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że inwestor wykaże, że jest to obiekt posadowiony na okres nie dłuższy niż 180 dni (wówczas inwestor zobligowany byłby zgłosić zamiar jego budowy), wprowadza się regulację, że inwestycje dotyczące biletomatów, wpłatomatów, automatów sprzedających, automatów przechowujących przesyłki lub automatów służących do wykonywania innego rodzaju usług o wysokości do 3 m włącznie nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę". Uwzględniając znane powszechnie funkcje paczkomatu nie powinno ulegać wątpliwości, że paczkomat to wymieniony w powołanym przepisie automat przechowujący przesyłki.
Należy również zaznaczyć, że nie wszystkie wymienione w tym przepisie urządzenia zostały wyłączone spod reglamentacji administracyjnej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie dotyczy bowiem urządzeń wymienionych w tym przepisie, które mają wysokość przekraczającą 3 m. Oznacza to, że co do zasady paczkomaty w ocenie ustawodawcy powinny podlegać reglamentacji administracyjnej oraz że taka reglamentacja nie jest konieczna w odniesieniu do typowych paczkomatów, czyli o wysokości nie większej niż 3 m. W niniejszym przypadku, organom nie udało się ustalić wysokości zdemontowanego paczkomatu, trudno więc ustalić czy rzeczony automat przechowujący przesyłki mieściłby się w wyznaczonych przez ustawodawcę normach, które nie zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Jak słusznie zważył Sąd I instancji, dodatkową przesłanką przesądzającą o konieczności reglamentacji administracyjnej paczkomatu, jest jego umiejscowienie. Działka nr [...] przy ul. [...] w S. położona jest w granicach układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków stosowną decyzją organu konserwatorskiego. Wiąże się to z wymogiem dokonania zgłoszenia wszelkich zamierzonych prac budowlanych, wraz z załączeniem pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanym na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.