Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 774/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] PINB w Miliczu - na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) nakazał S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 16,0m x 6,0m zlokalizowanego w miejscowości Pomorska, na działce o numerze geodezyjnym [...] [...] w obrębie W..
Odnotować można, że decyzją z [...] lipca 2016 nr [...], PINB nakazał S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły zlokalizowanego na w/w działce.
S. P. wniósł odwołanie od decyzji nr [...].
Decyzją z [...] września 2016 r. Nr [...], Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce [...] została stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w trakcie licznych kontroli przeprowadzanych z udziałem właściciela nieruchomości jak i poprzez informacje zawarte w oświadczeniach S. P.. W trakcie tych kontroli stwierdzono, że w budynku gospodarczym jest prowadzona działalność polegająca na usługach stolarskich i produkcji wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i umożliwił jego właścicielowi przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, przy czym właściciel nie skorzystał z tej możliwości.
DWINB stwierdził, że PINB podjął prawidłowe, zgodne z art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego działanie w związku z niewykonaniem przez właściciela obowiązków wskazanych w postanowieniu z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. W przedmiotowej sprawie po wydaniu postanowienia nakładającego obowiązki przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do legalizacji sposobu użytkowania budynku gospodarczego i po terminie przewidzianym w tym postanowieniu do złożenia tych dokumentów, S. P. nie przedłożył ich. W związku z tym nie było podstaw do legalizacji zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej prowadzonej działalności gospodarczej zgodnej z zapisami planu miejscowego, nadmienił, że zgodnie z pismem Burmistrza Gminy Milicz z dnia 21 kwietnia 2016 r. przed rokiem 1993 jak i do roku 2003 działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem była przewidziana pod mieszkalnictwo jednorodzinne i zabudowę zagrodową, nie przewidywano możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług stolarskich, w związku z czym zmiana sposobu użytkowania stodoły na działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem usług stolarskich nie była zgodna z przepisami.
Ponadto, z odpowiedzi na prośbę o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania stodoły na stolarnię nie wynika, że zmiana ta była zgodna z miejscowym planem w momencie rozpoczęcia działalności. Miejscowy plan obowiązujący od 2003 r. również nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich dla działki nr [...].
Skargę na powyższą decyzję wniósł S. P., podnosząc, że budynek gospodarczy w gospodarstwie rolnym służył do przechowywania sprzętu rolniczego oraz do napraw tego sprzętu, była zamontowana piła do drewna - ojciec skarżącego świadczył usługi. Od ponad 30-tu lat nie jest prowadzone gospodarstwo rolne, a skarżący nigdy nie był rolnikiem - przejął po ojcu stolarstwo. Nieruchomość jest po rodzicach. Od 1993 r., czyli od 23 lat skarżący prowadzi na tej nieruchomości usługi stolarskie i taką działalność zapisał w ewidencji działalności gospodarczej i z tego tytułu opłacał podatki. Działalność była zgodna z zapisami obowiązującego poprzednio planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, jak wskazał skarżący, wykonał decyzję PINB, co zostało stwierdzone w dniu kontroli, tj. 9 czerwca 2016 r. Skarżący pozostawił w budynku jedną maszynę do obróbki drewna, która jest nieuciążliwa - poziom hałasu w granicach 40 dB, czyli taki jaki obowiązuje na terenie rekreacyjnym, wiejskim. W świetle obowiązującego prawa, jeżeli działalność była prowadzona przed zmianą planu, to w dalszym ciągu skarżący może taką działalność prowadzić. Jest to jedyne źródło utrzymania skarżącego i jego rodziny. Art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W przypadku jakim jest budynek gospodarczy w świetle jego użytkowania te warunki nie występują. Nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd wskazał, że inwestor nie zastosował się do obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu wstrzymać użytkowanie budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...], oraz przedłożyć w terminie do 30 czerwca 2016 r. dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem uprawnionym było podjęcie decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego polegała na zmianie ich przeznaczenia na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na usługach stolarskich i produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. Sąd zwrócił uwagę na pismo z 17 marca 2015 r, którym Burmistrz Gminy Milicz poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębach Wszewilki, Sławoszowie, Stawiec, Milicz zatwierdzonym przez Radę Miejską w Miliczu uchwałą Nr XII/88/03 z dnia 23 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 219 poz. 3146 z dnia 3 grudnia 2003 r.) działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na planie symbolem UT, dla którego ustalono funkcję podstawową: usługi turystyczne - ośrodki rekreacyjno- wypoczynkowe, zaś funkcję uzupełniającą: zabudowa pensjonatowo-letniskowa, zieleń parkowo-rekreacyjna z boiskami do gier małych, urządzenia infrastruktury technicznej.
Ponadto, w piśmie z 20 kwietnia 2016 r. Burmistrz wskazał, że dla działek nr [...] i [...] przed uchwaleniem powyższego planu z 2003 r. obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Milicz z dnia 28 grudnia 1984 r. Nr IV/16/84 i zatwierdzony ponownie uchwałą Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 9 marca 1992 r. Nr XVI1/132/92 (Dz. Urz. Woj. Wrocławskiego Nr 5, poz. 27), który przestał obowiązywać z dniem wejścia w życie uchwały Nr XII/88/03, tj. z dniem 18 grudnia 2003 r.. W poprzednim planie działka nr [...] znajdowała się w całości w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowę zagrodową (brak symbolu na rysunku planu), zaś działka nr [...] - w części w liniach rozgraniczających terenu uprawa ogrodniczych (symbol RO) i w części w liniach rozgraniczających terenu upraw polowych (symbol RP). Powyższe działki znajdują się w jednostce strukturalnej "B" - Milicz.
Na rysunku planu linie rozgraniczające tereny oznaczone są linią przerywaną, jako orientacyjne; zgodnie z ustaleniami dla jednostki strukturalnej "B" - Milicz linie rozgraniczające teren przewidziany pod zabudowę mieszkaniową są orientacyjne; dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach zlokalizowanie nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanych terenów mieszkaniowych.
W świetle powyższych uwag Sąd stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność gospodarczą związaną z prowadzeniem usług stolarskich nie była zgodna z przepisami planów miejscowych sprzed 2003 r., bowiem nie przewidywano w nich możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług stolarskich. Również plan miejscowy obowiązujący od 2003 r. nie przewiduje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach stolarskich dla działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego, który winien służyć do przechowywania sprzętu i narzędzi rolniczych, na zakład stolarski, stanowi zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Obecnie, po montażu maszyn i urządzeń do przeróbki drewna, nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, że doszło do samowoli użytkowania obiektu (budynek gospodarczy zlokalizowany w Pomorsku na działce nr 2/13 [...], obręb Wszewilki);
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, w przypadku stwierdzonej samowoli użytkowania obiektu w/w w pkt 1, art. 71a ust 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zamiast art. 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), co do trybu i przesłanek zastosowanego postępowania legalizacyjnego, w tym wstrzymania dotychczasowej działalności stolarskiej w przedmiotowym obiekcie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez "przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, że doszło do samowoli użytkowania obiektu (budynku gospodarczego, zlokalizowanego w Pomorsku na działce nr 2/13 [...], obręb Wszewilki). Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, za B. Gruszczyńskim [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018, teza 17 do art. 183).
Prowadzenie w budynku gospodarczym, przy użyciu odpowiednich maszyn, od 1993 r. produkcji w zakresie stolarstwa, nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez skarżącego. Natomiast ocena, czy rozpoczęcie tej produkcji w budynku gospodarczym stanowiło zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, jest zagadnieniem z dziedziny stosowania prawa materialnego. Oceny tej nie można skutecznie podważyć z powołaniem się na przepisy procesowe, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Miliczu zostały wydane na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Przepis ten niewątpliwie obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie organu nadzoru. W materialnej podstawie kasacji trafnie jednak podniesiono, że wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można było dokonać z pominięciem normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z tym przepisem, przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że w będącym przedmiotem niniejszej sprawy budynku gospodarczym, stanowiącym obiekt zabudowy zagrodowej służący do przechowywania materiałów, narzędzi i płodów rolnych oraz do chowu zwierząt, od 1993 r. rozpoczęto działalność produkcyjną w zakresie stolarstwa. Na początku tej działalności były to elementy konstrukcyjne dla budownictwa. Następnie nastąpiły modyfikacje w zakresie maszyn zainstalowanych w budynku i rodzaju prowadzonej produkcji. Jest także bezsporne, że część działań mogących świadczyć o zintensyfikowaniu działalności miała miejsce po wejściu w życie przepisów art. 71a Prawa budowlanego. Konieczne jest zatem ustalenie kiedy miały miejsce czynności świadczące o zmianie sposobu użytkowania stodoły.
Stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie jest jasne. PINB, zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu, jak i w decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, stwierdził, że doszło do zintensyfikowania sposobu użytkowania obiektu, wskazując, że roczna przeróbka drewna zwiększyła się z wartości 500 m3 do 2000 m3 a liczba pracowników na przestrzeni lat zmieniła się z jednego na czterech. Powtórzyć trzeba, że wcześniej organ, relacjonując przesłuchanie inwestora stwierdził, że rozpoczęcie produkcji w zakresie stolarstwa miało miejsce w 1993 r. PINB nie określił jednak wyraźnie w jakim okresie doszło do takiej zmiany, którą należałoby zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Wadliwości tej nie usunął organ odwoławczy, powtarzając ustalenia i wyrażając podobnie nieprecyzyjną ocenę prawną w tym zakresie. Wadliwość ta została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji.
Jest to zaś wadliwość istotna, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje hipotezę art. 2 ust. 3 noweli, tzn. zmiana dokonana została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, to do takiej zmiany nie stosuje się przepisu art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego, który został dodany do ustawy z dniem 31 maja 2004 r. Do takiego przypadku, z mocy art. 2 ust. 3 zdanie drugie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami dotychczasowymi są obowiązujące w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do dnia wejścia w życie noweli, przepisy art. 71 ust. 3 oraz stosowane odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Mimo takiej sytuacji faktyczno-prawnej, problem wyboru właściwej, z punktu widzenia art. 2 ust. 3 noweli, podstawy materialnoprawnej, nie został w ogóle rozważony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB. Kwestii tej nie poruszono także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zasadny jest więc zarzut niewłaściwego, tj. przedwczesnego zastosowania art. 71a ust. 1-4 Prawa budowlanego z uwagi na brak odniesienia się do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Skoro tryb usuwania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły mógł być przeprowadzony w całości na innej, niż zastosowana, podstawie prawnej, konieczne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. Podkreślić warto, że porównywane tryby nie mogą być utożsamiane pod względem merytorycznym. Zawierają odmienne rozwiązania proceduralne i materialnoprawne.
Od razu warto skonstatować, że dojście do zmiany sposobu użytkowania przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie oznacza, że w takim przypadku stosuje się art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2, na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Art. 103 ust. 2 stanowi zaś, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie wchodzi w grę stosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie mają więc zastosowania przepisy dotychczasowe, w rozumieniu art. 103 ust. 2 zdanie drugie, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 § 1 P.p.s.a.