Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/19 oddalił skargę S. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 26 września 2017 r. S. B. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z wnioskiem celem pobytu miało być wykonywanie pracy. Wniosek przekazano wedle właściwości Wojewodzie [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), odmówił S. B. udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Stwierdził, że cudzoziemka przekroczyła granicę strefy Schengen we Francji 15 września 2017 r., na podstawie wydanej 22 sierpnia 2017 r. przez konsula Francji w [...] wizy typu C jednokrotnego wjazdu w celu realizacji spraw służbowych, z terminem ważności od 1 września 2017 r. do 1 października 2017 r. na czas pobytu 15 dni.
Następnie 24 września 2017 r. wjechała na terytorium Polski i 26 września 2017 r. złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym organ pierwszej instancji stwierdził, że cudzoziemka nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Wojewoda podkreślił, że cudzoziemka nie przebywa w Polsce na podstawie wizy wydanej w celu wykonywania pracy, w związku z czym nie może legalnie wykonywać pracy w Polsce. Posiadana przez nią wiza wydana w celu realizacji spraw służbowych nie upoważnia do świadczenia pracy. Ponadto cudzoziemka nie wykazała, że dysponuje źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania.
Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].
Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że wobec cudzoziemki zachodzi obligatoryjna przesłanka określona w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, przemawiająca za odmową udzielenia wnioskowanego zezwolenia.
W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy wskazuje, że od samego początku (po wjeździe do Polski) cudzoziemka realizowała swój zamiar rozpoczęcia pracy. Uzyskanie francuskiej wizy Schengen w celu wizyty, uzyskanie informacji starosty jeszcze przed przyjazdem do Polski oraz następujące bezpośrednio po przyjeździe zabiegi mające na celu umożliwienie jej legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem i wskazujące na realizację zamiaru podjęcia pracy w Polsce, stanowią źródło oceny o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. Okres pobytu w strefie Schengen posłużył cudzoziemce do tego, aby podjąć działania w celu uzyskania możliwości legalnego pobytu w Polsce w związku z zatrudnieniem, co wprost wskazuje na zmianę celu pobytu cudzoziemki w Polsce (i na terytorium państw obszaru Schengen). Szef Urzędu stanął na stanowisku, że cudzoziemka próbuje obejść przepisy dotyczące udzielania zezwolenia na pobyt czasowy poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.
W ocenie Szefa Urzędu cudzoziemka nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. W konsekwencji doszło do realizacji hipotezy normy prawnej art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Skargę na powyższą decyzję wniosła S. B., zarzucając organowi naruszenie:
‒ art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym utożsamianiu okoliczności stanowiących podstawę ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce z okolicznościami, z uwagi na które wydana została wiza wjazdowa na terytorium państw obszaru Schengen, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że aplikowanie o pobyt w Polsce z uwagi na cel inny niż określony w posiadanej przez cudzoziemca wizie oznacza niewykazanie okoliczności uzasadniających pobyt w Polsce powyżej 3 miesięcy;
‒ art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających, a ponadto sprzecznych z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, że podjęcie przez skarżącą pracy w Polsce, udowodnione złożeniem do akt sprawy wszelkich wymaganych prawem dokumentów, nie stanowi okoliczności uzasadniającej cel pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące;
‒ art. 6 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., tzn. zasady praworządności, poprzez naruszenie aspektu materialnego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez nieodniesienie się do okoliczności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co pozwala poddać w wątpliwość, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę co do istoty, tak jak wymagają tego zasady postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że cudzoziemka nie wykazała okoliczności uzasadniających pobyt w Polsce powyżej 3 miesięcy i odmowę udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że skarżąca ubiegając się o wizę wskazała, że głównym i docelowym miejscem jej pobytu w krajach strefy Schengen jest Francja. Tam też powinna realizować cel podróży, jakim było wykonywanie obowiązków służbowych. Opuszczenie miejsca docelowego podróży po krótkim, zaledwie dziewięciodniowym okresie czasu, jak również ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na podjęcie pracy zarobkowej, pozwala stwierdzić, że skarżąca uzyskując francuską wizę Schengen w celu realizacji spraw służbowych we Francji miała świadomość, że jej pobyt posłuży innemu celowi niż ten wynikający z wizy. O świadomym zamiarze zamiany celu pobytu w strefie Schengen świadczy również okoliczność uzyskania przez skarżącą informacji od starosty przed przekroczeniem granicy Francji.
Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że skarżąca od chwili ubiegania się o uzyskanie wizy realizowała zamiar podjęcia pracy zarobkowej. Cel pobytu skarżącej jest niezgodny z tym deklarowanym podczas ubiegania się o uzyskanie wizy. Sąd zgodził się z organem, że skarżąca próbowała obejść przepisy dotyczące udzielania zezwolenia na pobyt czasowy poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Skarżąca nie zrealizowała deklarowanego celu wyjazdu i bezpośrednio po przekroczeniu granicy strefy Schengen podjęła działania w celu podjęcia zatrudnienia.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że ustalenie, iż okoliczność stanowiąca podstawę ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadniała zamieszkiwania skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obligowała Szefa Urzędu do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Skoro skarżąca ubiegała się o zezwolenie jej na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, to taki cel powinien być wskazany w wizie stanowiącej podstawę wjazdu.
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył też przepisów art. 6, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie sprowadzają się do próby zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń faktycznych oraz podważenia wniosków i ocen, jakie wyprowadził organ z zebranego materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. B., zaskarżając wyrok w całości.
Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
- 1) przepisów prawa materialnego, które polegało na zaakceptowaniu przez Sąd dokonanej przez organy obu instancji błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, polegającej na:
- a) nieuzasadnionym utożsamieniu użytego w tym przepisie wyrażenia "deklarowany cel pobytu" z celem pobytu deklarowanym przez cudzoziemca podczas ubiegania się przez niego o wizę / zezwolenie pobytowe poprzedzające wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP,
- b) uznaniu zadeklarowania przez cudzoziemca w ww. wniosku innego celu pobytu niż ten, ze względu na który uprzednio wydano mu wizę / zezwolenie pobytowe, za samoistną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy,
- c) uzasadnieniu takiej wykładni potrzebą przeciwdziałania zjawisku "obchodzenia" przez cudzoziemców przepisów o wjeździe i pobycie na terytorium innych państw obszaru Schengen, podczas, gdy:
- d) stoi to w sprzeczności z wykładnią językową ww. przepisu, w którym ustawodawca wyraźnie łączy wyrażenie "cel pobytu" z warunkami udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, posługując się sformułowaniem "[...] nie spełnia on [dop. cudzoziemiec] wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu", co należy rozumieć jako niespełnianie wymogów udzielenia konkretnego, wskazanego przez wnioskodawcę zezwolenia na pobyt czasowy, tj. np. wymogów określonych w art. 114, art. 142 czy art. 144 ustawy o cudzoziemcach,
- e) stoi to także w sprzeczności z wykładnią systemową ww. przepisu w powiązaniu w szczególności z przepisami:
‒ art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w którym ustawodawca posługuje się wyrażeniem "cel pobytu" (analogicznie, jak w art. 100 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) wyraźnie łącząc je z wymogami udzielenia konkretnych zezwoleń pobytowych, o które może ubiegać się cudzoziemiec, nie zaś z poprzednim celem pobytu cudzoziemca w Polsce (szerzej – na obszarze Schengen),
‒ art. 99 ust. 1 pkt 2, 3 i 5-9 oraz art. 116 pkt 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach, które w sposób wyczerpujący określają przypadki, w których ustawodawca nie dopuszcza zmiany celu pobytu cudzoziemca, przesądzając, że złożenie przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, np. w okresie korzystania z wizy turystycznej wydanej przez inne państwo obszaru Schengen (art. 116 pkt 6 tej ustawy), zakończy się odmową wszczęcia takiego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie tego przepisu (a przez to – nieuzasadnione oddalenie skargi) na skutek niedostrzeżenia przez Sąd dopuszczenia się przez Szefa Urzędu – opisanej powyżej – błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach;
- 2) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu (a przez to – nieuzasadnione oddalenie skargi) na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez Szefa Urzędu niżej wymienionych przepisów postępowania:
‒ art. 7 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ drugiej instancji naruszył zasadę obiektywizmu, a także zasadę swobodnej oceny dowodów: przyjmując, że skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniały jej pobyt na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, mimo iż dołączyła do akt postępowania komplet dokumentów opisujących jej przyszłe (po udzieleniu wnioskowanego zezwolenia) zatrudnienie oraz pomimo że – decyzją ustawodawcy – legalne zatrudnienie w Polsce stanowi ustawową podstawę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (art. 114 i nast. ustawy o cudzoziemcach)
‒ art. 15 k.p.a. w zakresie, w jakim organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w jej materialnym wymiarze): w istocie nie odnosząc się do – postawionego w odwołaniu - zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] prawa materialnego, a to art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach,
‒ art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim Szef Urzędu naruszył zasadę ochrony i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej: dopuszczając do powstania ww. uchybień procesowych i prezentując w uzasadnieniu decyzji sprzeczne oceny co do charakteru zadeklarowanego we wniosku celu pobytu skarżącej w Polsce (praca) – tj. raz zarzucając, że podjęła intensywne działania na rzecz legalizacji zatrudnienia, co ma świadczyć o prawdziwym celu pobytu (str. 6), a raz podejrzewając – bez żadnych ku temu podstaw – fikcyjny charakter przyszłego zatrudnienia skarżącej (str. 7), podczas, gdy naruszenie tych przepisów mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy, prowadząc do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji,
b) art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim w uzasadnieniu wyroku Sąd w istocie – w ogóle – nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu obrazy prawa materialnego (art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach), co – w połączeniu z powieleniem wykładni ww. przepisu dokonanej przez organy – pozwala postawić pytanie, czy Sąd w ogóle rozpoznał ww. zasadniczy zarzut skargi, który – w przypadku uznania jego zasadności – doprowadziłby najprawdopodobniej do uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu, a być może także decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.
Wprawdzie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, a to, co do zasady, wskazuje na konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do pierwszych ze wskazanych naruszeń (przyjmuje się, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na ocenę czy organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy właściwym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji stanęły bowiem na stanowisku, że skoro cudzoziemka jako cel uzyskania wizy do Francji wskazała wykonywanie obowiązków służbowych, to przekroczenie polskiej granicy 9 dni po przybyciu na teren strefy Schengen i wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę wskazuje jednoznacznie, że skarżąca miała świadomość, że jej pobyt posłuży innemu celowi niż ten wynikający z wizy. To zdaniem orzekających organów i Sądu pierwszej instancji oznacza, że cel pobytu skarżącej jest niezgodny z deklarowanym podczas ubiegania się o uzyskanie wizy.
Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez organy administracji nie dawały podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie budzi wątpliwości i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się i stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z "w celu wykonywania obowiązków służbowych" na "związany z wykonywaniem pracy", to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (tak m.in. NSA w wyrokach: z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19; z 29 października 2020 r., II OSK 116/20; z 11 lutego 2021 r., II OSK 2887/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za taką interpretacją przemawia m.in. treść art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który statuował obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wprawdzie, jak trafnie wskazał organ administracji, takie unormowanie mogło być wykorzystywane przez cudzoziemców, którzy posiadali wizy m.in. w celach turystycznych lub odwiedzin rodziny (przyjaciół) do jednego z państw strefy Schengen do legalnego wjazdu na teren Polski i składania wniosków pobytowych (tzw. turystyka wizowa), ale dopiero ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 597) wprowadzono kategoryczny zakaz składania wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w sytuacji przebywa cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 (tj. w celu turystycznym lub odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub też gdy wiza w takim celu jest wydana przez inne państwo obszaru Schengen.
Znamienne jest jednak to, że ww. nowela wprowadziła obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę jedynie w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę wizy w celu turystycznym lub odwiedzin rodziny lub przyjaciół. W niniejszej sprawie cudzoziemka posiadała innego rodzaju wizę, która uprawniała ją do przebywania na terytorium Polski, co jednoznacznie wskazuje, że nawet nowelizacja z dnia 22 lutego 2019 r. nie miałaby zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe tym bardziej wskazuje, ze nie można skutecznie zarzucić cudzoziemce próby obejścia prawa poprzez zmianę celu pobytu w stosunku do zadeklarowanego we wniosku o wizę.
Konkludując, interpretacja art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nakazuje odnieść użyte w tym przepisie pojęcie "deklarowany cel pobytu" nie do celu, na jaki została wydana wiza, na podstawie której cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski, lecz do celu zadeklarowanego przez wnioskodawcę ubiegającego się o wyrażenie zgody na pobyt i przedstawionego we wniosku. Z reguły będzie to zatem cel zarobkowy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie ulega wszak wątpliwości, iż wprawdzie cudzoziemka przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu załatwienia spraw służbowych we Francji, jednakże we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie zadeklarowała chęć wykonywania pracy. Dołączone do wniosku dokumenty, w tym m.in. umowa o pracę z firmą [...] na stanowisku specjalisty do spraw marketingu i handlu, jednoznacznie wskazują, iż celem pobytu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy. Rzeczą organu było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ust. 1-4 ustawy o cudzoziemcach.
Jedynie na marginesie należy natomiast zwrócić w tym miejscu uwagę na dodatkowe aspekty, którymi, jak się zdaje, kierował się Sąd pierwszej instancji, a które nie mogły być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika wszak, że Sąd oceniał wskazany przez cudzoziemkę cel i warunki pobytu na terytorium państw Schengen podany przez nią we wniosku wizowym. Tymczasem wniosek o wydanie wizy wszczyna odrębne postępowanie, w którym organy ustalają, czy zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Co więcej, w niniejszej sprawie wiza ta została wydana przez konsula Francji w [...] i to organy tego kraju były właściwe do rozpoznania takiego wniosku w oparciu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U.UE L z dnia 15 września 2009 r.). Kodeks ten wskazuje również w art. 34, iż wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody, by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy.
Wizę unieważnia zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może unieważnić właściwy organ innego państwa członkowskiego; o unieważnieniu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę. Ustawodawca unijny wskazał dalej, że wiza jest cofana, jeżeli okaże się, że warunki uprawniające do jej otrzymania nie są już spełniane. Wizę cofa zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może cofnąć właściwy organ innego państwa członkowskiego; o cofnięciu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę (art. 34 ust. 2).
A zatem okoliczności wskazane przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji mogły być rozważane w takim postępowaniu, które jednak nie jest tożsame z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Raz jeszcze należy wszak podkreślić, że przepisy ustawy nie zabraniały dokonywania zmiany celu pobytu cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Inną jest również kwestią to, czy cudzoziemka przebywając w Polsce na podstawie udzielonej zgody na pobyt i pracę będzie realizowała podany cel pobytu. Taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o zobowiązanie do powrotu w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach (decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy: cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba, że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę).
Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca odnosi się w nich do tych samych określeń "cel i warunki pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodne z deklarowanymi". Powyższe tym bardziej wskazuje na konieczność odwołania się do celu pobytu zadeklarowanego podczas składania wniosku pobytowego a nie wizowego.
Konkludując, trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Powyższe uchybienie było skutkiem naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania – art. 7 i art. 80 k.p.a., które to wady zostały błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Rzeczą organu było wszak, jak zostało wyżej wskazane, zbadanie przesłanek do udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ustawy o cudzoziemcach, czego organy zaniechały.
Natomiast wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów rozstrzygnięcia. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, które zostało w uzasadnieniu wyrażone, nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem ww. zasad.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została wyjaśniona, co pozwalało na rozpoznanie skargi. Biorąc pod uwagę, że ocena prawna wskazana wyżej odnosi się także do zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, uwzględnił skargę. W dalszej kolejności stwierdzić należało, że organy dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania związanych z nieprawidłowym wyjaśnieniem okoliczności sprawy – przesłanek do udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uzupełnią postępowanie w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy, a zasądzona kwota stanowi sumę: wpisu od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje, z uwzględnieniem opłaty skarbowej za jego udzielenie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).