Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1560/21

Uzasadnienie

B. W., J. W., B. P., S. P., P. P., M. S. oraz J. P. (dalej jako skarżący) 6 października 2020 r. wnieśli, za pośrednictwem Rady Gminy K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w Gminie K..

Skarżący zakwestionowali § 18 ust. 11 pkt 5 lit. b części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz część graficzną tejże uchwały odnoszącą się do działki nr [...] tj. w zakresie w jakim przewidziano możliwość zagospodarowania części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę. Skarżący zarzucili niezgodność takiego zagospodarowania z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (tereny Gminy przeznaczono na eksploatację kruszywa naturalnego, tereny zieleni ekologicznej i naturalnej (m.in. lasy, łąki, tereny rolnicze, tereny wód powierzchniowych, układ urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków, czy tereny zabudowy mieszkaniowej).

Ponadto uwaga zgłoszona do pierwotnego projektu planu postulująca zagospodarowanie na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę nie została uwzględniona. Zdaniem skarżących podjęta uchwała nie odpowiada brzmieniu projektu uchwały wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 28 października 2019 r. 28 listopada 2019 r. Bez ponowienia czynności z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono zmiany w uchwale poprzez zezwolenie na zagospodarowanie części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty.

Ze skargi wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w pobliskim sąsiedztwie działki [...] lub też zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Uznają oni, że ich interes prawny w niniejszej sprawie jest niepodważalny i oczywisty z uwagi na niewątpliwe utrudnienia wynikające dla skarżących z prowadzenia strzelnicy (hałas, poczucie zagrożenia, wzmożony ruch uzbrojonych osób) oraz olbrzymi spadek wartości rynkowej działek położonych w sąsiedztwie strzelnicy (w zasadzie niezbywalne).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej odrzucenie ze względu na brak wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ wskazał na czym powinno polegać naruszenie interesu prawnego i jaki powinien być charakter tego naruszenia by skarga na uchwałę była skuteczna. Uchwała ma naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących. Skarga powinna wskazywać na naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną).

Skarżący, zdaniem organu w treści skargi wskazali wyłącznie w dość lakoniczny sposób, iż są właścicielami nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] lub zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie. Naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia upatrują w utrudnieniach tj. hałas, poczucie zagrożenia, wzmożony ruch uzbrojonych osób oraz w olbrzymim spadku wartości rynkowych działek. Wobec treści skargi nie sposób ocenić jakich nieruchomości skarżący są właścicielami, na jakich nieruchomościach zamieszkują, gdzie położone są ich nieruchomości, w jakiej odległości od działki nr [...] znajdują się.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił szczegółową argumentację za oddaleniem skargi.

Zarządzeniem Sędziego z 17 marca 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżących do wykazania interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy K. poprzez wskazanie jakich nieruchomości skarżący są właścicielami (doprecyzowanie numerów działek), jaka jest odległość tych działek od działki nr [...] oraz do precyzyjnego wskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie uzasadnia ten interes wraz z uzasadnieniem swego stanowiska w terminie 14 dni.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pełnomocnik skarżących w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. podał informacje dotyczące położenia działek skarżących względem działki nr [...] oraz ich właścicieli i przyporządkowane im numery.

Wskazując na normę prawa materialnego, której naruszenie uzasadnia interes prawny skarżących pełnomocnik powołał się na ukształtowaną na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. linię orzeczniczą, zgodnie z która, w sprawach, w których skarżącym na podstawie art. 202 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu (w granicach planu), merytoryczna ocena skargi jest obowiązkiem sądu. W takim bowiem przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje wprost zasady korzystania z nieruchomości, a ustalenia planu bezpośrednio wpływają na zakres uprawnień właściciela nieruchomości (tak postanowienie WSA w Białymstoku z 26 stycznia 2021 r., II SA/Bk 793/20). W kontekście powyższego pełnomocnik wskazał, że wszystkie nieruchomości wskazane w pkt 1 pisma, stanowiące własność skarżących znajdują się w obrębie ustaleń zaskarżonego planu.

Niewielka lub też bardzo niewielka odległość działek będących własnością skarżących (wykorzystywanych jako działki rekreacyjne, działki rolne wraz z siedliskiem stanowiącym miejsce zamieszkania skarżącego oraz jego rodziny) od działki [...], determinuje zasadność twierdzenia, że ustalenia planu dotyczące działki [...] bezpośrednio wpływają na zasady, możliwości i sposób korzystania z działek skarżących. Trudno przyjąć, iż posadowienie oraz funkcjonowanie strzelnicy sportowej, a więc obiektu generującego niewątpliwy hałas wynikający z regularnego huku wystrzałów broni palnej a także powodującego oczywiste poczucie zagrożenia użytkowników nieruchomości sąsiednich za sprawą tzw. rykoszetów, nie wpływa na sposób funkcjonowania działek rekreacyjnych lub też przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną i tym samym pozostaje obojętny na sposób wykorzystania przedmiotowych działek w stopniu wyłączającym interes prawny w kwestionowaniu planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego powstanie takiej strzelnicy.

Dalej mając na uwadze pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 675/19 (konieczność ponowienia procedury planistycznej uzależniony jest od charakteru i rozmiaru dokonanych w projekcie planu zmian, zmiany o charakterze jednostkowym, niewywierającym wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej, zmiany o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagała powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie) wskazano, że zmiana zapisów pierwotnego planu poprzez dopuszczenie zagospodarowania części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę bez ponowienia czynności z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sąsiedztwie działek rekreacyjnych, gospodarstwa rolnego czy zabudowy jednorodzinnej, nie jest to niewątpliwie zmiana niewywierająca wpływu na nieruchomości skarżących. Odpowiada to zarzucanemu w skardze naruszeniu prawa materialnego art. 19 w zw. z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Interes prawny skarżących wyraża się w dążeniu do realizowania prawa do korzystania z przysługującego im prawa własności mającego charakter prawa bezwzględnego tj. stwarzającego możliwość korzystania z rzeczy stanowiącej przedmiot własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 140 K.c.), w szczególności bez ograniczeń wynikających z posadowienia w najbliższym sąsiedztwie strzelnicy sportowej.

Interes prawny skarżących przejawia się w dążeniu do zapobiegnięcia sytuacji, w której legitymowana będzie sytuacja de facto polegająca na korzystaniu z nieruchomości nr [...] w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżących (art. 144 K.c.)

Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 550/16 pełnomocnik wskazał, że granice interesu prawnego nie są wyznaczane bezpośrednim sąsiedztwem działek gruntu z działką co do której uchwała jest kwestionowana, albowiem obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 813/20 wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). odrzucił skargę B. W., J. W., B. P., S. P., P. P., M. S., J. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w pkt 2 sentencji zwrócił skarżącym uiszczony od skargi wpis.

Sąd przywołał treść art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., z którego wynika kompetencja sądu administracyjnego do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz aktów tych organów i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w zakresie administracji publicznej (pkt 6). Następnie wskazał na treść art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który uprawnia sąd do odrzucenia skargi kiedy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, którym tutaj jest art. 101 u.s.g..

Sąd szeroko scharakteryzował co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia interesu prawnego i jakie cechy powinno mieć to naruszenie aby wniesienie skargi na uchwałę było dopuszczalne. Sąd podkreślił, że skarga na uchwałę złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie uprawnia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Skarżący jest zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy K., a przywołana w skardze argumentacja i piśmie z [...] kwietnia 2021 r. nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawili oni tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie narusza ten interes prawny lub uprawnienie.

Sąd zauważył, że z treści skargi oraz pisma wyjaśniającego z [...] kwietnia 2021 r. wynika, że skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności działek pozostających w sąsiedztwie (dalszym lub bliższym, tzn. w odległości od około 400 m (powinno być 300m) do 900 m od działki nr [...] – wedle oświadczenia pełnomocnika skarżących w piśmie z [...] kwietnia 2021 r.) z działką nr [...], której przeznaczenie w planie kwestionują. W odpowiedzi na skargę wskazano, że działka nr [...] obejmuje rozległy teren o powierzchni 3 ha, przeznaczony do powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego. Z przedłożonego wypisu ze skarżonego planu miejscowego wynika nadto, że wokół terenu złoża należy zachować strefę ochronną stanowiącą minimum 24 m od lasu i minimum 6 m od użytków rolnych. Z § 18 ust. 11 planu w części tekstowej oraz załącznika graficznego do planu wynika nadto, że działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny eksploatacji kruszywa naturalnego, oznaczonym symbolem 1.PG.

Punkt 5 § 18 ust. 11 planu wskazuje nadto, że teren ten leży w granicach udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego – obowiązują w tym zakresie przepisy odrębne, a ponadto, że rekultywacja tego terenu ma być prowadzona w kierunku rolnym, z zagospodarowaniem części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną-strzelnicę. Zdaniem skarżących, możliwość realizacji strzelnicy na części ww. działki, poprzez generowanie hałasu (huki wystrzału) oraz możliwe rykoszety, w oczywisty sposób oddziałuje na przysługujące im prawo własności sąsiednich działek rekreacyjnych, mieszkaniowych i rolnych. Stwarza bowiem poczucie zagrożenia i wiąże się z generowaniem ponadnormatywnego hałasu.

Sąd wskazał, że skarżący powołali jako prawną podstawę swojego interesu art. 140 k.c. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Sąd uznał, że powołane przepisy jak i argumentacja skarżących nie potwierdza naruszenia ich interesu prawnego. W odniesieniu do terenów objętych jednostkami planistycznymi, na których znajdują się nieruchomości skarżących, a więc przeznaczonych pod: MN – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ZR – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, RM – zabudowę zagrodową, przepisy ogólne zaskarżonej uchwały, zawarte w § 14 pkt 7 jednoznacznie wskazują, że w stosunku do nich obowiązuje nakaz uwzględnienia dopuszczalnych poziomów hałasu, wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że jednostki planistyczne, w których znajdują się nieruchomości skarżących, objęte zostały ochroną akustyczną, wynikającą z przepisów prawa ochrony środowiska.

Sąd podkreślił, że oprócz wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów w zakresie ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.) plany miejscowe muszą uwzględniać również wymogi określone w innych ustawach. Należy do nich m.in. wymóg przypisania terenów, dla których określono różne przeznaczenia i sposób zagospodarowania do kategorii umożliwiających określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, wynikający z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Zgodnie z art. 112 w zw. z art. 114 p.o.ś. przy tworzeniu przepisów prawa powinna zostać uwzględniona konieczność utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, przy czym zobowiązano organy przyjmujące plany miejscowe do uwzględnienia w tym procesie różnych funkcji zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalnych norm natężenia hałasu.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Są to tereny przeznaczone: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe. Sąd zauważył, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym do określonej ww. kategorii powiązane jest z regulacją określającą dopuszczalne poziomy hałasu, która wynika z aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r, poz. 112 ze zm.).

Tym samym, strzelnica zaplanowana na obszarze 1.PG musi zostać zorganizowana w taki sposób, by nie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasowych, ustanowionych dla obszarów, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, czy na cele mieszkaniowo-usługowe w rozumieniu ww. rozporządzenia. Sąd przyjął, że interes skarżących związany z dochowaniem standardów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasowych doznaje zatem ochrony w przepisach zaskarżonej uchwały, która odwołuje się w zakresie ochrony akustycznej do przepisów odrębnych. Zdaniem Sądu, niezasadne było twierdzenie, że interes ten doznaje naruszenia.

Skarżący bowiem, będąc właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie jednostki 1.PG, korzystają z ochrony przed hałasem, wynikającej z ww. przepisów prawa ochrony środowiska i zakres tej ochrony nie ulega obniżeniu na skutek przyjęcia kontestowanych postanowień planu. Postanowienia skarżonego planu nie umożliwiają bowiem przekroczenia norm hałasowych w związku z ewentualną realizacją strzelnicy, a tym samym – skarżący nie wykazali jego naruszenia.

Odnosząc się do zagrożenia rykoszetami, na które w dalszej części swej argumentacji wskazywali skarżący, Sąd stwierdził, że ono ma charakter potencjalny i rozpatrywać je można wyłącznie w kategoriach obaw natury faktycznej, a nie prawnej, podobnie jak podnoszona w skardze okoliczność spadku wartości nieruchomości na skutek sąsiedztwa ze strzelnicą.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, niedopuszczalna jest analiza merytorycznych zarzutów skargi, w tym w szczególności wskazujących na naruszenie trybu uchwalania zaskarżonej uchwały. Powyższe skutkować musiało odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie przepisów procesowych wskazano na naruszenie:

1. a) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi doń skierowanej ze względu na stwierdzenie braku interesu prawnego skarżących na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w Gminie K., w sytuacji gdy interes prawny został w sposób oczywisty wykazany, a co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy;
2. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w treści uzasadnienia postanowienia podstaw faktycznych. wobec których w stanie faktycznym w niniejszej sprawy stwierdzono brak naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez wydanie przez Radę Gminy K. w dniu [...] czerwca 2020 roku uchwały nr [...], zaś ograniczono się jedynie do przywołania szeregu orzeczeń stanowiących wykładnię przesłanki "naruszenia interesu prawnego" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.;

Naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżących upatruje w naruszeniu:

1. a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie oraz przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy interes prawny skarżących nie został naruszony wskutek wydania przez Radę Gminy K. uchwały nr [...] w dniu [...] czerwca 2020 roku w zakresie w jakim co do działki nr [...] przewidziano możliwość jej zagospodarowania pod kątem działania strzelnicy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Domagają się rozpoznania ich skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, które w ocenie skarżących uzasadniały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie, a zatem postulowane przez pełnomocnika skarżących rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie było pozbawione podstaw.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna B. W., J. W., B. P., S. P., P. P., M. S., J. P. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość odrzucenia skargi skarżących przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń NSA, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu jest nieuzasadniony.

Zdaniem NSA, skarżący wbrew twierdzeniom ich pełnomocnika nie wykazali, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. w Gminie K. poprzez ustalenie zawarte w § 18 ust. 11 pkt 5 lit. b części tekstowej tej uchwały oraz odpowiadające temu ustalenia części graficznej tejże uchwały (załącznik graficzny do uchwały nr 7) odnoszące się do działki nr [...], na której przewidziano możliwość zagospodarowania części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę, naruszają w sposób bezpośredni, konkretny i rzeczywisty interes prawny skarżących, wywodzony z zagwarantowanego im przepisami kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144) korzystania z przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa oraz z prawa do niezakłócanego przez nieruchomości sąsiednie korzystania z jego nieruchomości - w tym przypadku przez sąsiadującą strzelnicę sportową (hałas, zagrożenie rykoszetami, spadek wartości nieruchomości).

Wynikająca z przepisów Kodeksu cywilnego ochrona praw właściciela nieruchomości do niezakłóconego działaniem innych osób korzystania z nieruchomości musi zostać naruszona lub ograniczona postanowieniami planu miejscowego. Poprzez konkretną regulację tej uchwały, przysługujące właścicielowi prawo własności nieruchomości powinno ulec uszczupleniu (ograniczenie zakresu uprawnień - pogorszenie sytuacji prawnej) albo obciążeniu (powstanie obowiązku znoszenia określonych uciążliwości wynikających z przepisów prawa). Należy podkreślić, że oddziaływanie to musi być rzeczywiste a nie potencjalne. Powinno istnieć już w chwili zaskarżenia uchwały a nie być jedynie potencjalnym zagrożeniem, które może lecz nie musi wystąpić w przyszłości. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący nie wykazali aby taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach sprawy.

Sąd ustalił, że działki skarżących znajdują się w odległości od 300 m do 900 m od działki nr [...], która przeznaczona jest pod eksploatację kruszywa naturalnego, z tym, że rekultywacja tego terenu ma być prowadzona w kierunku rolnym z zagospodarowaniem części gruntu na działalność sportowo-dydaktyczną strzelnicę. Zapis taki nie ingeruje w prawo własności sąsiednich działek, bowiem wynika z niego np. że nie ogranicza on rodzaju lub sposobu ich zabudowy tych działek w związku z powstaniem strzelnicy. Takie ograniczenia nie wynikają także z przepisów szczególnych dotyczących działalności strzelnicy.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 955) strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. W ustępie 2 tego artykułu wskazano, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Ustęp trzeci zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniającego warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy.

Natomiast w art. 48 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa dla ministra do spraw klimatu, który w porozumieniu z ministrem środowiska określa wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące budowy i użytkowania strzelnic.

Efektem tej ostatniej delegacji jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 27 poz. 341, dalej jako rozporządzenie). Rozporządzenie to ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, z wyłączeniem strzelnic Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej oraz Służby Więziennej (§ 1).

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia strzelnicy nie lokalizuje się na obszarach:

1. 1) parków narodowych,
2. 2) rezerwatów.

Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń palna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m oraz przeznaczonych:

1. 1) pod zabudowę mieszkaniową,
2. 2) pod szpitale i domy pomocy społecznej,
3. 3) pod budynki związane ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży,
4. 4) na cele uzdrowiskowe,
5. 5) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Z akt sprawy nie wynika by strzelnica miała zostać zlokalizowana na tego rodzaju terenach.

Stosownie do § 2 ust. 3 cytowanego rozporządzenia strzelnicy, nie będącej budynkiem lub nie znajdującej się w budynku, na której będzie wykorzystywana broń pneumatyczna, nie lokalizuje się na obszarach, na których głębokość zwierciadła wód gruntowych wynosi mniej niż 1 m.

Ponadto § 3 rozporządzenia wskazuje, że strzelnice są lokalizowane w sposób zapewniający ochronę środowiska przed hałasem (ust. 1). Poziom hałasu przenikającego do środowiska podczas użytkowania strzelnicy nie może powodować przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, określonych przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska (ust. 2). Z powyższego wynika, że zagospodarowanie działki nr [...] pod strzelnicę musi odpowiadać przepisom powyższego rozporządzenia a także powszechnie obowiązującym przepisom dotyczącym zachowania dopuszczalnych norm hałasu. Nie przewiduje się ich naruszenia.

Jak wynika z wypisu z planu miejscowego znajdującego się w aktach sprawy dla terenu w ramach działki [...] oznaczonego B 18 PE (część przeznaczona pod strzelnicę) wokół terenu złoża należy zachować strefę ochronną od lasu min. 24 m i min. 6 m od terenów użytków rolnych. Występująca w nakładzie gleba winna być zwałowana na hałdach, w celu późniejszego wykorzystania do rekultywacji terenu.

Z powyższego wynika, że teren przeznaczony pod strzelnicę ma strefę ochronną nie licząc zabezpieczeń, które musi spełniać strzelnica, które z kolei wynikają z przepisów szczególnych dotyczących warunków technicznych dla strzelnic. Choć strefa 6 m czy 24 m wydaje się nie być adekwatnym zabezpieczeniem dla ewentualnych rykoszetów, to na pewno zwiększa odległość od zabudowań co ma przełożenie na odczuwanie immisji w postaci hałasu na terenach sąsiadujących ze strzelnicą. Z map znajdujących się w ogólnie dostępnych serwisach internetowych wynika, że teren tej działki jest otoczony lasem a ponadto otaczają go hałdy piachu.

Zdaniem NSA, przeznaczenie terenu kopalni żwiru pod teren strzelnicy nie ogranicza praw właścicieli sąsiednich nieruchomości przed ochroną przed hałasem i nie nakłada na nich obowiązków w zakresie ochrony przed hałasem. Jak wynika z zapisów zaskarżonego planu miejscowego § 14 pkt 7 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe ZR oraz tereny zabudowy zagrodowej RM, które stanowią nieruchomości skarżących zostały w planie objęte ochroną przed hałasem według norm przewidzianych w przepisach odrębnych tj. w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Ponadto ustawa ta nakłada na organ planistyczny wymóg dostosowania przeznaczenia terenów do kategorii umożliwiających określenie dopuszczalnych norm hałasu (art. 114 ust. 1 p.o.ś.). Dla każdej z kategorii terenów wskazanych w ustawie Prawo ochrony środowiska, która znajduje odzwierciedlenie w przeznaczeniu terenów przyjętym w planie miejscowym ustalone są w formie rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu - rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.).

Wobec tego Sąd I instancji miał rację uznając, że strzelnica zaplanowana na obszarze 1.PG musi zostać zorganizowana w taki sposób, by nie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasowych, ustanowionych dla obszarów, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, czy na cele mieszkaniowo-usługowe w rozumieniu ww. rozporządzenia. W ocenie NSA, nie istnieje zatem uzasadniona obawa, że skarżący jako właściciele nieruchomości będą zobligowani przepisami planu do znoszenia hałasu ze strzelnicy poza dopuszczalny prawem poziom jego natężenia. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że interes skarżących związany z dochowaniem standardów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu podlega ochronie w przepisach zaskarżonej uchwały bowiem odwołuje się ona w zakresie ochrony akustycznej do przepisów odrębnych.

Wbrew ocenie skarżących ich interes prawny wynikający z zachowania norm hałasu na ich nieruchomościach nie doznaje naruszenia. Jako właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie jednostki 1.PG, korzystają oni z ochrony przed hałasem, wynikającej z ww. przepisów prawa ochrony środowiska i zakres tej ochrony nie ulega obniżeniu, ograniczeniu na skutek kwestionowanych postanowień planu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu, że postanowienia skarżonego planu nie umożliwiają przekroczenia norm hałasowych w związku z ewentualną realizacją strzelnicy. Wobec powyższego uznać należało, że skarżący nie wykazali naruszenia wywodzonego z prawa własności nieruchomości prawa do ochrony posiadanych nieruchomości przed hałasem. Nie było zatem podstaw by twierdzić, że uchwała naruszyła ich interes prawny w ww. zakresie.

Plan odwołuje się do przepisów szczególnych dotyczących ochrony przed hałasem właśnie po to by przewidziana lokalizacja strzelnicy nie naruszyła obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W istocie nie dojdzie do naruszenia postanowieniami planu interesu prawnego skarżących kasacyjnie w zakresie ochrony przed ponadnormatywnym hałasem skoro plan przewiduje ustalenia, które mają zapobiegać naruszeniom dopuszczalnych norm hałasu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w zakresie ochrony przed hałasem postanowieniami zaskarżonego planu. Nie została zatem spełniona przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym nie może być mowy o wynikającym z planu realnym zagrożeniu przekroczenia dopuszczalnych prawem norm hałasu w związku z realizacją strzelnicy na terenie działki [...]. Oddziaływanie akustyczne będzie zatem mieścić się w przyjętych prawem normach nie powodując tym samym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących kasacyjnie na należących do nich nieruchomościach.

Odnosząc się do zagrożenia rykoszetami, na które powoływali się skarżący w swej argumentacji dotyczącej naruszenia ich interesu prawnego NSA zauważa, że jest to okoliczność faktyczna przyszła i niepewna, która może wystąpić ale nie musi. Z postanowień planu nie wynika, aby jakiekolwiek normy dotyczące zachowania bezpieczeństwa na strzelnicach lub dla terenów z nimi sąsiadującymi o różnym przeznaczeniu miały zostać ograniczone. Zatem plan nie wyłącza zastosowania powszechnie obowiązujących norm zachowania bezpieczeństwa na tego typu obiektach. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że zagrożenie to rozpatrywać można wyłącznie w kategoriach obaw natury faktycznej, a nie prawnej.

Skoro strzelnica ma spełniać określone przepisami normy ochrony środowiska i bezpieczeństwa, to nieracjonalne i nieuzasadnione jest twierdzenie, że jej bliższe lub dalsze sąsiedztwo ze strzelnicą (od 300 do 900 m) może doprowadzić do spadku wartości nieruchomości z jej sąsiedztwa. Również jest to okoliczność o charakterze faktycznym a nie prawnym oraz niepewna. W chwili uchwalenia planu nie sposób przesądzać o występowaniu takich negatywnych skutków. Jeśli takie przeznaczenie w rzeczywiści w przyszłości doprowadziłoby do spadku wartości nieruchomości to skarżący mogą ubiegać się od Gminy o odszkodowanie za szkodę lub odkupienie nieruchomości (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym stanie sprawy NSA stwierdza, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że argumentacja skarżących odnośnie naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami zaskarżonego planu była niezasadna a w związku z tym nie wykazali oni przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia jest pozbawiony podstaw. Sąd poza wyjaśnieniem przesłanki "naruszenia interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 u.s.g. poczynił także obszerne wyjaśnienia co było powodem uznania, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami planu (str. 11- 13 postanowienia k. 80-81 akt). Wyjaśnieniu temu służyło odwołanie się do konkretnych zapisów uchwały oraz przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wywody Sądu w powyższym zakresie jednoznacznie wskazują jakie były powody uznania, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Chodziło mianowicie o brak wykazania, że postanowienia planu pozbawiają właścicieli nieruchomości sąsiednich (skarżących) ochrony przed hałasem zagwarantowanej przepisami z ochrony środowiska (ustawy i rozporządzenia). Taki wniosek nie wynikał z postanowień planu zatem twierdzenie o naruszeniu ich interesu prawnego w tym zakresie okazało się bezzasadne. Wobec tego do naruszenia interesu prawnego nie doszło a to wykluczało dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Taką skargę należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., co Sąd uczynił.

Zarzut lakonicznego odniesienia się przez Sąd I instancji do oceny okoliczności faktycznej zagrożeniem rykoszetami oraz zagrożeniem spadkiem wartości nieruchomości jest w ocenie NSA chybiony bowiem Sąd wyjaśnił, że okoliczności te mają charakter niepewny, przyszły a przede wszystkim nie są osadzone w przepisach prawa a stanowią jedynie okoliczność faktyczną. Zatem chociażby z tak oględnej analizy tych argumentów wynika, że nie są to okoliczności świadczące o naruszeniu interesu prawnego. Nie stanowią określonej normy prawnej, która została naruszona postanowieniami planu. Są one stanem faktycznym, nierzeczywistym, przyszłym i niepewnym. Jak wynika z wywodów Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym postanowieniu naruszenie interesu prawnego musi mieć związek z indywidualnie, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą. Wskazując na zagrożenie rykoszetami czy spadek wartości nieruchomości skarżący nie odnieśli tego do norm prawnych, które gwarantują im ochronę przed tego rodzaju okolicznościami.

W tym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali, że posiadany przez nich interes prawny, wywodzony z prawa własności nieruchomości położonych w niedalekim sąsiedztwie od terenu działki [...] przeznaczonej w zaskarżonej uchwale pod strzelnicę został naruszony tą uchwałą. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić ich skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.