Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Lu 994/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] września 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr[...], nakazującą skarżącej Spółce jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] w B.. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, przyjętych przez Sąd I instancji:
W związku z pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie Rejon w [...] z 19 marca 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził, że na działce nr [...] położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] w B., poza terenem zabudowy, Spółka zrealizowała w 2011 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenie reklamowe, poprzez fundamenty betonowe trwale związane z gruntem. Urządzenie składa się z 2 słupów stalowych o przekroju kwadratowym 120 mm x 120 mm i wysokości około 5,0 m, do których za pomocą śrub przymocowana jest tablica reklamowa jednostronna, o konstrukcji stalowej, z poszyciem z blachy stalowej, o szerokości 5,30 m i wysokości 2,70 m. Odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] do najbliższej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 12,70 m, a do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia – 13,90 m.
W oparciu o te ustalenia organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) wydał decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. W uzasadnieniu stwierdzono, że obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, jest to bowiem urządzenie reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem, a zatem jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Wskazano, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej, ponieważ usytuowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), który wymaga, by obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy były sytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 25 m. Przedmiotowe urządzenie reklamowe zrealizowane poza terenem zabudowy, na obszarze, dla którego nie został opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, znajduje się natomiast w odległości 12, 70 m od krawędzi drogi krajowej nr 2 do krawędzi tablicy reklamowej i 13, 90 m od krawędzi drogi krajowej do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia, a zatem w odległości mniejszej niż 25 m.
W odwołaniu od decyzji inwestor podnosił, że uniemożliwiono mu legalizację inwestycji, gdyż miał prawo ubiegać się na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zgodę zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w mniejszej odległości.
Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, podzielając ustalenia i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów inwestora wskazał, że przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. nie ma zastosowana przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy, ograniczenie to wynika z art. 43 ust. 3 ustawy. Z tego powodu legalizacja przedmiotowej inwestycji nie jest dopuszczalna. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji zasadnie nakazał jego rozbiórkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego nie był właściwy do samodzielnej oceny, czy zachodzą przesłanki legalizacji inwestycji, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wypowiadania się w kwestii wydania zgody na umieszczenie obiektu w odległości mniejszej, niż wynika to z ustawy o drogach publicznych, a która to kwestia została zastrzeżona dla innych organów. Dlatego powinien zobowiązać skarżącą Spółkę do wystąpienia do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o zgodności z regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz do uzyskania zgody na posadowienie nośnika reklamowego w odległości mniejszej, niż wynikająca z ustawy odległość 25 m.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił zakres i kryteria kontroli administracji publicznej wykonywanej na podstawie ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), a także przesłanki uzasadniające uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną, określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stwierdził, że przeprowadzona według określonych w nich reguł kontrola zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi.
Sąd I instancji przytoczył brzmienie art. 48 Prawa budowlanego i stwierdził, że zestawienie norm zawartych w ust. 1 oraz ust. 2-5 art. 48 Prawa budowlanego bez wątpienia wskazuje, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ust. 1 tego artykułu może być orzeczony dopiero wtedy, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Stanowisko zajęte w tym zakresie przez Spółkę Sąd ocenił zatem jako prawidłowe. Za niezasadne natomiast Sąd I instancji uznał zarzuty o braku uprawnień organu nadzoru budowlanego do samodzielnej oceny prawnych podstaw legalizacji. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ jest zarówno uprawniony, jak i zobowiązany do badania czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a jego początkowy etap obejmuje właśnie wstępną ocenę organu nadzoru budowlanego w zakresie okoliczności, o których mowa w punktach 1 i 2 ustępu 2 art. 48 ustawy – Prawo budowlane (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 446). Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje przejściem do następnego etapu postępowania legalizacyjnego i wydaniem przewidzianego w art. 48 ust. 2 in fine postanowienia, którym właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (o ile są one w toku), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów szczegółowo przewidzianych w punktach 1 i 2 ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego.
Natomiast, jeżeli organ już na wstępnym etapie postępowania stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem z tego powodu, że budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1 ust. 2 art.
48) albo narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2 ust. 2 art. 48), ewentualnie, gdy nie jest spełniony żaden z wymienionych wymogów, wówczas zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie ust. 1 art. 48 (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 449).
Sąd I instancji wskazał, że do przepisów, których naruszenie w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w ścisłym tego słowa znaczeniu, należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Znajdujący w sprawie zastosowanie przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektów budowlanych usytuowanych przy drogach. W przypadku drogi krajowej poza terenem zabudowy odległość ta wynosi 25 m, jak prawidłowo przyjęły organy w wydanych decyzjach, i którą to odległość wskazano również w treści skargi. Jakkolwiek przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość wyrażenia przez zarządcę drogi, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości, to zgodnie z art. 43 ust. 3 u.d.p. wyjątek ten nie znajduje zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niewątpliwie wymagana przepisem art. 43 ust. 1 u.d.p. odległość urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...] nie jest zachowana, skoro ustalona odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] do najbliższej krawędzi tablicy reklamowej wynosi 12,70 m, a do słupa stalowego stanowiącego konstrukcję urządzenia – 13,90 m, a przy tym wyniki czynności przeprowadzonych przez organ oraz znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego mapa i szkic usytuowania urządzenia reklamowego (k. 4 i 11) jednoznacznie wskazują, że reklama jest usytuowana poza terenem zabudowy. Ponieważ przepis art. 43 ust. 3 u.d.p. nie przewiduje w takim przypadku możliwości uzyskania zgody zarządcy drogi na sytuowanie reklamy w odległości mniejszej niż 25 m, to nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Skoro zatem nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji wyłączało dalszy etap postępowania legalizacyjnego, to zaistniały w sprawie podstawy do nakazania rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Jako niezasadny w konsekwencji ocenił Sąd I instancji zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na zaniechaniu zażądania od inwestora dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, skoro przeprowadzone postępowanie wykazało naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:
- - błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowanego dokładnie wyjaśniły stan faktyczny dotyczący usytuowania obiektu budowlanego poza terenem zabudowy i braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 7 k.p.a.);
- - błędne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, chociaż w zakresie ustalenia lokalizacji obiektu poza terenem zabudowanym oparły się tylko na piśmie GDDKiA z 19 marca 2012 r i nie przeprowadziły w tym zakresie dodatkowych dowodów.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru może orzec rozbiórkę bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzoru budowlanego przyjął brak możliwości przeprowadzenia legalizacji obiektu budowlanego ze względu na jego lokalizację w terenie niezabudowanym bez oparcia się na dokumentach urzędowych. Organy niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym przyjęły, że nie ma podstaw do legalizacji. Ich obowiązkiem było dokładne wyjaśnienie, czy obiekt znajduje się poza obszarem zabudowanym. Oparcie się jedynie na piśmie GDDKiA nie czyni zadość obowiązkowi z art. 7 k.p.a. i narusza art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy arbitralnie założyły brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie wzięto pod uwagę art. 43 ust. 2 u.d.p., dopuszczającej sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi drogi, po uzyskaniu zgody jej zarządcy. Uzasadniono to rzekomym posadowieniem nośnika reklamowego poza terenem zbudowanym, nie dając stronie możliwości weryfikacji tego stanowiska.
Strona winna mieć możliwość uzyskania odpowiednich decyzji i zaświadczeń, a w miarę potrzeby także ich zaskarżenia. Takie działanie organu pozbawia stronę prawa do legalizacji samowoli i prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć innych organów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania formy tego naruszenia, przy czym zarzut błędnej wykładni związany jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne.
Zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania dotyczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i odnosi się do prawidłowości ustalenia, że tablica reklamowa znajduje się poza terenem zabudowanym Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje natomiast organy do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W nawiązaniu do tych przepisów wskazać zatem trzeba, że obowiązki organów odnoszą się do okoliczności dla sprawy istotnych, a zakres czynności dowodowych zależy od ewentualnych wątpliwości i niejasności ustaleń. Okoliczności nie budzące wątpliwości, ustalone w oparciu o miarodajny materiał, nie kwestionowane przez stronę w postępowaniu, nie wymagają potwierdzania poprzez powielanie materiału dowodowego i potwierdzanie danej okoliczności za pomocą kolejnych środków dowodowych.
Należy zwrócić uwagę, że zarzut poddający w wątpliwość charakter terenu został zgłoszony dopiero na etapie skargi kasacyjnej, nie był podnoszony w skardze do sądu I instancji, ani w postępowaniu administracyjnym. Zarzucając w skardze kasacyjnej wadliwość ustalenia, że tablica znajduje się poza obszarem zabudowy, także nie podano, co mogłoby podważać takie ustalenie i co ewentualnie świadczy o odmiennym charakterze tego terenu. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swej skuteczności wymaga natomiast wykazania, że zgłaszane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, pismo GDDKiA z 19 marca 2012 r. nie jest jedynym dowodem na tę okoliczność, charakter terenu potwierdzają zarówno mapa zasadnicza w skali 1:500 poświadczona za zgodność z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...], jak i wynik oględzin terenu dokonany przez organ nadzoru budowlanego.
Nie jest zatem tak, że Sąd I instancji zaakceptował oparcie decyzji na materiale dowodowym pozbawionym cech miarodajności i kompletności, ograniczonym do twierdzeń zawartych w piśmie GDDKiA, Twierdzenia te potwierdzają bowiem inne środki dowodowe, wyżej wskazane. W tych okolicznościach zarzut, że w sprawie organy nie wyjaśniły usytuowania tablicy poza terenem zabudowanym i nie zebrały na tę okoliczność wystarczającego materiału dowodowego, nie został dostatecznie uzasadniony i nie mógł odnieść skutku. W konsekwencji prawidłowe jest także stanowisko, że tablica zlokalizowana w ustalonych odległościach od zewnętrzne krawędzi jezdni nie może zostać zalegalizowana. Zgodnie z art. 43 ust. 3 u.d.p., przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy nie stosuje się odstępstw przewidzianych w art. 43 ust. 2 u.d.p., nadto odstępstwa takie mogą zostać udzielone wyłącznie przed wykonywaniem robót budowlanych, jak stanowi art. 43 ust. 2 u.d.p.
Można przy tym zwrócić uwagę, że stanowisko skarżącego kasacyjnie i argumentacja zawarta w skardze nie są wewnętrznie spójne. W przypadku drogi krajowej odległość obiektów od drogi winna wynosić w terenie zabudowy 10 m, tablica zlokalizowana w odległości kilkunastu metrów nie wymagałaby wobec tego zgody na odstępstwo. Wskazując na możliwość ubiegania się o zgodę na posadowienie obiektu w odległości mniejszej niż 25 m (co ma zastosowanie do lokalizacji poza terenem zabudowy), skarżący kasacyjnie w istocie przyznaje, że w przypadku przedmiotowej tablicy zastosowanie powinien znaleźć normatyw właściwy dla obszarów położonych poza terenem zabudowy.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczący art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Trzeba przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej, stawiając zarzut błędnej wykładni, w ogóle nie określono, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały przez Sąd I instancji naruszone. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wprost przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nakaz rozbiórki może być orzeczony, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji.
Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do samodzielnej oceny, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem zastosowania art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest poczynienie przez organ nadzoru budowlanego ustaleń w zakresie określonym w pkt 1 i 2, przepis ten jest skierowany do tego organu i określa przesłanki materialnoprawne do wydania postanowienia, zawierającego nakazy, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa.
Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.