Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 2116/08 oddalił skargę M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu cyt. przepisu jest tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzających stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z 27.08.1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z 12.12.1991 r., II SA 1018/91). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie kwalifikowanej wadliwości decyzji musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak prawidłowo zauważył organ nadzorczy, inwestor wymienił we wniosku z [...] stycznia 2005 r. o pozwolenie na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" tylko działkę o nr ewid. A, obręb [...], gm. [...], pow. W. Decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, wraz z odbudową urządzeń hydrotechnicznych i przepławki dla ryb, została natomiast udzielona wobec działek nr A i nr B. Zatwierdzony decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2005 r. projekt budowlany również dotyczy obydwu nieruchomości (nr A i nr B), a ponadto obydwie działki zostały wpisane w treść złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W takiej sytuacji organ - dostrzegając rozbieżność w przedłożonej dokumentacji - powinien był zobowiązać inwestora do uzupełnienia treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek gruntowych objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
Przepisy te mają na celu zapobieganie wydawaniu pozwoleń na budowę, jeżeli treść żądania wnioskodawcy nie została w jednoznaczny sposób w toku postępowania ustalona. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane, niż wniosek o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 23 maja 2007 r., II OSK 832/06, Lex nr 337409).
Organ nadzorczy słusznie podniósł, że decyzja Wójta Gminy Łęczyce z [...] stycznia 2003 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dotyczy wyłącznie działki nr A, wskazanej we wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę na mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi bowiem gwarancję zgodności inwestycji z prawem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z 31.07.2007 r., IV SA/Wa 742/07). Skoro działka nr B nie została wymieniona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to Wojewoda Pomorski nie miał prawa do powołania się na tą decyzję przy udzielaniu pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2005 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Oceniając zarzut skarżącego dotyczący możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Sąd stwierdził, że przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło jednego zamierzenia inwestycyjnego. Nie zasługuje na aprobatę argument, że organ powinien uwzględnić wniosek w tej części, w jakiej wskazywał jedną z działek objętych żądaniem inwestora. Obiekty przewidziane na obydwu działkach wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią bowiem funkcjonalną całość. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, o ile inwestor złożył wniosek tej treści. Wniosek tego rodzaju nie wpłynął do organu w toku postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. T. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu skargi (wadliwe przyjęcie braku stosowania ww. przepisu) i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które wyraża się w:
- 1) ocenie, że uchybienie formalne polegające na niezażądaniu przez organ architektoniczno-budowlany sprecyzowania żądania zawartego w podaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ze względu na to, że zakres dołączonej do wniosku dokumentacji projektowej i oświadczenia o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane był szerszy niż żądanie sformułowane expressis verbis we wniosku o wydanie decyzji, przesądza o naruszeniu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu rażącym i stanowiąc wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego na rzecz Skarżącego pozwolenia na budowę;
- 2) ocenie, że obowiązkiem skarżącego było przedstawienie przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy dla prac na dz. B, dotyczących udrożnienia rowu melioracyjnego, który stanowi źródło wody dla planowanej elektrowni wodnej położonej na dz. A, w następstwie uznania, że roboty te są integralną częścią budowy elektrowni wodnej; tym samym - pominięciu stosowania art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwalniającego z obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej remont lub przebudowę obiektu budowlanego, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego; co za tym idzie - wadliwym uznaniu naruszenia art. 55 w zw. z art.64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie wyżej zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym" (wyrok NSA z 14 marca 2008 r., II OSK 241/2007). Przy tym "nie można za rażące naruszenie prawa uznać wszelkich naruszeń prawa procesowego oraz materialnego, które powinny być przestrzegane w praworządnym państwie" (wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/2004). Ciężaru takiego nie można przypisać stanowi, w którym żądanie zostało sformułowane przez wnioskodawcę w sposób niewystarczająco precyzyjny w relacji do całości przedstawianego wniosku. Organ powinien bowiem, analizując żądanie zawarte w podaniu, ocenić je nie tylko w aspekcie formalnym, ale i materialnym, a więc ustalić na jego podstawie rzeczywiste intencje wnioskodawcy, tak by podejściu organu do stosowania prawa nie można było zarzucić instrumentalizmu.
Dopiero w sytuacji istnienia wątpliwości związanych z odczytaniem intencji wnioskodawcy, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zażądać od strony, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 kpa, złożenia dodatkowych wyjaśnień precyzujących treść żądania. Podanie i zawarte w nim żądanie powinno być interpretowane na gruncie całości przedstawionego wniosku, a więc i dołączonych załączników. Interpretacja ta powinna być dokonywana w oparciu ogólną dyrektywę wykładni oświadczeń woli wynikającą z art. 65 § 1 kc. W okolicznościach niniejszej sprawy przedstawienie projektu podającego określony zakres robót budowlanych i dołączenie oświadczenia o dysponowaniu tytułem prawnym do terenów budowy pokrywających się z tym zakresem jest w ww. świetle równoznaczne oświadczeniu woli wykonania tych robót i wnioskowi o udzielenie pozwolenia na ich wykonanie w pełnym zakresie. Stąd zdaniem Skarżącego nie można Wojewodzie Pomorskiemu uczynić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, a gdyby nawet, to naruszeniu temu nie można przypisać cech rażącego prawa.
Ocena przesłanek do stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę powinna być również dokonywana przy uwzględnieniu tezy, iż "w sytuacjach, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa." (tak m.in.: wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/2007). W stanie faktycznym będącym podstawą inkryminowanych decyzji GINB, interpretacja taka i subsumcja, zdaniem Skarżącego nota bene nie w pełni przeprowadzona przez GINB, dotyczy zagadnienia charakteru i skutków związku robót dotyczących budowy elektrowni wodnej na dz. A i robót udrożnienia istniejącego rowu melioracyjnego na dz. B, który stanowi źródło wody dla planowanej elektrowni wodnej.
Nie można utożsamiać z elektrownią jako obiektem budowlanym i z procesem budowy tego obiektu zakresu prac związanego z poprawą warunków przepływu wody w istniejącym cieku (rowie). Prace hydrotechniczne na rzece czy innym cieku, tu: rowie, inicjowane w celu polepszenia parametrów przepływu dla potrzeb podniesienia efektywności wykorzystania energii wody, mają w tym sensie związek z elektrownią, ale w ocenie Skarżącego nie stanowią ani części tej elektrowni ani warunku jej powstania lub użytkowania, ani nie muszą przebiegać w jednym czasie, co powoduje, że związek ten nie skutkuje, jak to uczynił Sąd i GINB, koniecznością ujmowania obu zakresów robót jako jednego zamierzenia inwestycyjnego i uzyskania jednej decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli uznać samodzielność i autonomiczność prac związanych z poprawą warunków przepływu wody w istniejącym rowie melioracyjnym na dz. B, idea czego powstała po wydaniu decyzji lokalizacyjnej dla elektrowni jako dodatkowe działanie wspomagające przyszłą eksploatację, to powoduje to, że: 1) zakres ten powinien podlegać samodzielnej ocenie w kontekście obowiązku uzyskania decyzji związanych z procesem inwestycyjnym;
2) zakres ten zwiększa teren budowy, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, który jest wskazywany we wniosku o pozwolenie na budowę, ale nie skutkuje koniecznością jego włączenia do zamierzenia obejmującego sam obiekt elektrowni. W pierwszym aspekcie Sąd nie odniósł się do podnoszonego w skardze zarzutu pominięcia stosowania art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwalniającego z obowiązku uzyskania decyzji lokalizacyjnej remont lub przebudowę obiektu budowlanego (tu: rowu), jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu (tu: funkcja melioracyjna). W konsekwencji, jeżeli obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej w tym zakresie nie powstał, a dla możliwości prowadzenia prac dotyczących rowu uzyskano inne wymagane pozwolenia, brak było podstaw dla żądania, w tej części, dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie uznania jej braku za podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Nawet dopuszczając tezę przeciwną, opisana niejednoznaczność subsumcji wyklucza możliwość uznania naruszenia, którego mógł się dopuścić Wojewoda, za rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na żądanie strony (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego). W konsekwencji uznać należy, że wydanie tego pozwolenia na działkę nie objętą wnioskiem strony jest działaniem z urzędu, a więc działaniem rażąco naruszającym prawo, co skutkuje nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Prawidłowość powyższego rozumowania potwierdza unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności i kompletności wymaganej od inwestora dokumentacji. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ zobowiązany jest w drodze postanowienia nałożyć na stronę obowiązek ich usunięcia w wyznaczonym przez siebie terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości (ust. 3). Niedopełnienie tego trybu trafnie zostało uznane przez Sąd I instancji za rażące naruszenie prawa, ponieważ w konsekwencji doprowadziło do skutków niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa, tj. do wydania pozwolenia na budowę z urzędu, i to w odniesieniu do działki, co do której w ogóle nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające.
Najlepszym tego dowodem jest fakt, że na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), nie da się ustalić, czy zamierzenia inwestycyjne inwestora, planowane na działce na dz. B, spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie. W konsekwencji, brak jest racjonalnych przesłanek do podjęcia oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. l ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też doszło do rażącego naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 tej ustawy.
Nie można uznać za racjonalne twierdzeń skarżącego o samodzielności i autonomiczności prac związanych z poprawą warunków przepływu wody w istniejącym rowie melioracyjnym na dz. B. Obiekty przewidziane na obydwu działkach wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę (elektrownia wodna i rów melioracyjny) stanowią bowiem funkcjonalną całość, bo w zamierzeniu inwestora rów ten ma przede wszystkim dostarczać wodę dla potrzeb elektrowni. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jeżeli inwestor złoży wniosek tej treści. Skoro wniosek tego rodzaju nie wpłynął od inwestora do organu w toku postępowania, to nie można zasadnie twierdzić, że można było stwierdzić nieważność decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2005 r. w części dotyczącej dz. B. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.