Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1582/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1179/12 oddalił skargę K. N. i E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

W dniu 28.02.2002r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "dobudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] na terenie położonym przy ul. K. w K. W dniu [...].08.2002r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Na skutek zaskarżenia przedmiotowej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...].12.2002r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Niemniej jednak wskutek złożenia skargi do WSA w Krakowie decyzje obu instancji zostały uchylone i sprawa przekazana została do organu I instancji.

W dniu 23.04.2008r. pełnomocnik inwestora wniosła o wydanie decyzji w trybie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...].06.2010r. Prezydent Miasta Krakowa ponownie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, która to decyzja ponownie została uchylona decyzją SKO z dnia [...]11.2010r. nr [...], gdzie Kolegium wskazało na nieaktualność złożonej opinii dotyczącej dostawy mediów oraz nieczytelność załącznika graficznego do decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy Organ dokonał weryfikacji analizy urbanistyczno -architektonicznej obszaru.

W dniu [...].07.2011r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia odpowiednich rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej załączniki.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli E. K. i M. K. wskazując na okoliczność, iż warunki określone w zaskarżonej decyzji powodują naruszenie utrwalonej wielowiekową tradycją koncepcji urbanistycznej dzielnicy K., naruszone zostaną zasady dobrego sąsiedztwa, oraz naruszone zostaną podstawowe zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Odwołanie od powyżej decyzji złożyła również I. T., która stwierdziła, iż nie zgadza się na tak bliskie usytuowanie budowy w granicy działki nr [...], czyli posesji, na której zamieszkuje. Wskazała również, iż wyraża sprzeciw przed wybudowaniem w tak bliskiej odległości od jej okien i balkonu budynku o wysokości 10,5 m, gdyż spowoduje to pogorszenie warunków świetlnych. Stwierdzono, iż treść decyzji narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Z kolei w odwołaniu E. N. i K. N. działających przez r.pr. I. K. zarzucono, iż zaskarżona decyzja narusza art. 54 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich, art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na braku dowodów, iż zostały spełnione warunki z art. 61 u.p.z.p., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasada przekonywania, rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.1.2.1994r. poprzez niezastosowanie wskazanych w rozporządzeniu odległości jakie winny być zachowane.

Odwołanie wniesione zostało również przez M. N., która zwróciła uwagę na argumentację podnoszoną w pozostałych odwołaniach, dodatkowo wskazując, iż wskutek realizacji inwestycji wartość jej nieruchomości spadnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2012r., działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

SKO ustaliło, iż kamienica przy ul. K. w K. znajduje się w ewidencji obiektów zabytkowych, w obrębie układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-648. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...]04.2011r. nr [...] planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na sąsiednich działkach. Dalej wskazano, iż analiza projektu decyzji, który przedkładany był do uzgodnienia, pozwala na stwierdzenie, iż wskutek zrealizowania inwestycji nie zostanie naruszony układ urbanistyczny K. wpisany do rejestru zabytków pod nr A-12 i pomnika historii "Kraków - historyczny zespół miasta", co oznacza że zostaną zachowane elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Podkreślono, iż ustalenia zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie są zgodne z przepisami ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do odstąpienia przez organ I instancji od wyznaczenia linii zabudowy, z uwagi na okoliczność, iż nowa zabudowa usytuowana jest w głębi terenu, natomiast dla terenu posesji przy ul. K. pozostaje ona bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, SKO nawiązało do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt (II SA/Kr 597/10), w którym Sąd wywiódł, że "nawet nie mając wyznaczonych linii zabudowy inwestor nie mógłby przekroczyć granic działek, dla których pozostałe parametry zabudowy wyznaczono. Innymi słowy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, mając na uwadze zlokalizowanie całego zamierzenia kubaturowego w tzw. drugiej linii zabudowy, czyli oddaleniu od linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej, inwestor i tak nie mógłby przekroczyć granic tych działek, które taką zabudową miałyby być objęte. Gdyby natomiast inwestor zamierzał np. zwiększyć powierzchnię działek, dla których ustalono parametry przyszłej inwestycji, to wówczas naraziłby się na zarzut niezgodności między warunkami zabudowy wydanymi dla obszaru o danych działkach i danym obszarze z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla innych działek o innym obszarze".

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił szczególną uwagę, na to że inwestor przedkładając projekt budowlany na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę determinowany jest również wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, a ponadto przepisami techniczno - budowlanymi, które ograniczają możliwość zbliżania planowanej zabudowy do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Usytuowanie obiektu na działce nastąpi z uwzględnieniem zarówno treści decyzji o warunkach zabudowy, jak również szczegółowych norm Prawa budowlanego.

Następnie wskazano, że szerokość elewacji frontowej nowoprojektowanego budynku oficyny mieszkalnej na dz. nr [...] ustalono się na 9,0 m., jako przedłużenie oficyny na działce nr [...]. Wyjaśniono, iż ustalenie szerokości budynku w granicy z dz. nr [...], jest uzasadnione z uwagi na kontynuowanie zabudowy oficynowej w granicy działek zgodnie z historycznymi uwarunkowaniami kształtowania przestrzeni urbanistycznej w tym obszarze. Nadto w pkt II.1.e wskazano, iż dla nowoprojektowanego budynku oficyny na dz. [...] ustala się konieczność usytuowania tego obiektu w granicy z dz. nr [...] ze względów przestrzennych, historycznych (występowanie zabudowy oficynowej w granicy działek.) oraz kontynuację istniejącej zabudowy na dz. nr [...] w granicy działek. Dalej wyjaśniono, iż dla nowoprojektowanego budynku oficyny na dz. nr [...] dopuszcza się usytuowanie tego obiektu w granicy z dz. nr [...] ze względów przestrzennych.

W odniesieniu do zarzutów odwołania w przedmiocie sytuowania budynku w granicy działki, Kolegium podniosło, iż organ I instancji rozważył kwestię możliwości ustalenia szerokości nowoprojektowanego budynku oficyny na 9 m, w granicy z dz. nr [...]. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, iż w treści decyzji organ I instancji popełnił oczywistą omyłkę wskazując na działkę nr [...], podczas gdy winno być dz. nr [...], gdyż taka właśnie działka graniczy z terenem zainwestowanym. W sąsiedztwie brak jest natomiast działki o nr [...].

SKO wskazało, iż w wyroku z dnia 7 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11 WSA w Krakowie wyjaśnił, że kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też ustalenie przez organ usytuowania obiektu w granicy działki nie może być dokonane dowolnie, w szczególności bez rozważenia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych w obszarze analizowanym. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle w przypadku dopuszczenia budowy obiektu w granicy działki kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W przywołanym powyżej wyroku sąd wyjaśnił, iż organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy winien rozważyć, czy możliwość usytuowania nowoprojektowanego obiektu w granicy działki jest cechą kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, jak również Konserwator odnieśli się do kwestii usytuowania obiektu w granicy z dz. nr [...].

W świetle powyższych wywodów zarzuty odwołania w zakresie usytuowania obiektu w granicy na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w ocenie organu odwoławczego należało uznać za bezzasadne.

W dalszej części uzasadnienia podano, że dla nowoprojektowanego budynku oficyny wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do wysokości balustrady ganku trzeciej kondygnacji budynku oficynowego na dz. nr [...] tj. na 8,5 m z możliwością tolerancji +0,5 m, z uwagi na rozwiązania technologiczne. Z kolei kalenicę ustalono na 10,5 m. z możliwością tolerancji +0,5 m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż istniejący na dz. nr [...] budynek frontowy wchodzący w skład posesji przy ul. K. ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 12, 5 m i elewacji tylnej ok. 12,1 m. Natomiast pozostałe budynki oficynowe wchodzące w skład posesji mają wysokości ok. 3,4 m - dz. [...], ok. 10,2 m. - dz. nr [...] i 12, 5 - dz. nr [...].

Nadto w aneksie do analizy z dnia 29.03.2011 r. dokładnie przeanalizowano wysokości obiektów na działkach sąsiednich i stwierdzono, iż planowana inwestycja będzie mieściła się w granicach zastanego ładu przestrzennego i stanowiła będzie kontynuację zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tj. dz. nr [...], czego Kolegium nie kwestionuje. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni terenu/ działki w stosunku do całej sumarycznej powierzchni terenu posesji przy ul. K., w skład której wchodzą działki: [...] i działka wnioskowana [...] ustalono od 50% do 61%, przy czym wskaźnik ten ustalono w oparciu o § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego oraz mając na względzie materiał dowodowy sprawy, SKO podzieliło pogląd, że projektowany obiekt nie zakłóci istniejącego charakteru zabudowy, który jest bardzo zróżnicowany oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy nowe obiekty powstające, a także te istniejące w obszarze analizowanym. Podkreślono również, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujący część tekstową wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę wniosła E. N. i K. N. reprezentowane przez radcę prawnego I. K. wskazując na naruszenie przepisów: - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., a to § 12 i § 13 poprzez nieuwzględnienie i uznanie, iż wskazane w nim odległości, które winny być zachowane nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; - art. 54 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 107 § 1 oraz § 3, art. 7, art. 77 oraz art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca uzasadniła zarzuty skargi w sposób analogiczny do argumentów odwołania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, na datę orzekania przez organy, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, określającym pozytywne przesłanki jej wydania. A mianowicie z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu.

Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 ustawy. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Z przepisu art. 54 omawianej ustawy, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Tak właśnie, w ocenie Sądu I instancji czynią zaskarżone decyzje i wbrew temu co podnosi strona skarżąca kwestionowane decyzje nie określają jakichkolwiek elementów, które pozwalałby ustalić precyzyjną lokalizację projektowanej inwestycji. Decyzje ustalają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc wskazują w jakich przestrzennych granicach powinna zawierać się inwestycja. To w ocenie Sądu I instancji, w żadnym razie nie przesądza w jakim miejscu owego obszaru inwestycja zostanie ostatecznie ulokowana, w szczególności czy będzie w linii granicy nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja dopuszcza i taki wariant sytuowania obiektu, co jest dopuszczalne tak ze względu na niewielką powierzchnię działki objętej zamiarem inwestycyjnym, jak i na to, że na sąsiednich działkach w obszarze analizowanym obiekty również są lokalizowane w ich granicach (np. dz. nr [...]). Wynika to ze specyficznej śródmiejskiej zabudowy miasta o charakterze pierzejowym. Stąd, zdaniem Sądu I instancji zarzuty skargi formułowane w powyższym zakresie są bezpodstawne. W szczególności całkowicie bezpodstawny i bezzasadny, zdaniem Sądu I instancji jest zarzut naruszenia §12 i §13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001r. Nr 17, poz. 207), gdyż rozporządzenie to zostało uchylone już z dniem 16.12.2002r. i od tego czasu nie obowiązuje, a w szczególności nie obowiązywało w czasie orzekania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że co więcej cyt. wyżej rozporządzenie było aktem wykonawczym do ustawy prawo budowlane i miało zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Tymczasem niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powołane wyżej rozporządzenie, ani żaden inne wydane na podstawie prawa budowlanego, nie miało i nie ma, zdaniem Sądu I instancji zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które to postępowanie poprzedza jedynie postępowanie o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają zastosowanie wyłącznie akty wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też powyższy zarzut dotyczący zachowania stosownych odległości na tym etapie postępowania inwestycyjnego Sąd I instancji uznał za co najmniej za przedwczesny.

Natomiast kwestia ta będzie badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Istotną okolicznością jest zdaniem Sądu I instancji to, że usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno – budowlany, który zatwierdza przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Tak, więc rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby, zdaniem Sądu I instancji sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 omawianej ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2065/10, M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105). Konkludując Sąd I instancji wskazał, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Tym samym argumenty skarżących odnoszące się do nadmiernego zbliżenia planowanej inwestycji do granicy z ich nieruchomością i szkodliwego wpływu owej inwestycji staną się, w ocenie Sądu I instancji aktualne dopiero wówczas gdy inwestor zainicjuje postępowanie oparte o przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3.08.2013r. II OSK 827/11). W ramach obecnego postępowania argumenty te nie mogą być przez Sąd ocenione. Odnośnie naruszenia art.54 pkt 2 lit. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji stwierdził, że do takiego naruszenia nie doszło, a nadto zgodnie z brzmieniem art.63 ust.2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Kwestie zacienienia sąsiedniej nieruchomości lub np. spodziewanego spadku wartości nieruchomości mają charakter cywilnoprawny i mogą być przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny, ale nie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny.

Jedynie kwestia zapewnienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi może być i będzie, w ocenie Sądu I instancji przedmiotem badania w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę, ale nie w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji brak jest również podstaw do zarzutu naruszenia art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie elementy przywidziane w tym przepisie zostały ustalone i zweryfikowane przez organy administracyjne zdaniem Sądu I instancji w sposób prawidłowy.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że ma jedynie zastrzeżenia do uzasadnienia zaskarżonej decyzji (np. SKO na 5 str. uzasadnienia zarzuciło organowi I instancji omyłkę polegającą na operowaniu błędnym numerem działki – [...], a następnie samo ten błąd powieliło w ostatnim zdaniu przedostatniego akapitu na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), jednakże z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia, uznano, że nie mają one wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. W szczególności, w ocenie Sądu I instancji nie znajdują uzasadnienia w świetle zebranego materiału w aktach sprawy zarzuty naruszenia przez organy administracyjne art.7, 8, 11, 77 i 107 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosły skarżące i zaskarżając wyrok w całości zarzuciły:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. a) art. 3 § 1 i 2 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 54 punkt 2 d w związku z art. 64 punkt 1 oraz art. 6 ust. 2 punkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1, jak również art. 53 punkt 3 i art. 64 punkt 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące: rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została sporządzona w sposób prawidłowy, a nadto podnoszona przez Skarżące argumentacja dotycząca wentylacji i zaciemnienia może być podnoszona dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu,
4. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów Skarżących przedstawionych w skardze i nie przedstawienie ich oceny, a to do zarzutów naruszenia art.54 pkt. 2 lit. c art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 8, 11, 77, 107 k.p.a. Organ lakonicznie i ogólnikowo sporządził uzasadnienie wyroku, pozbawiając Skarżące informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,
5. d) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podlegającej uwzględnieniu, bowiem WSA nie dostrzegł naruszenia art. 53 punkt 3 i art. 64 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 54 w związku z art. 64 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
6. II. Naruszenie prawa materialnego tj.:
7. a) art. 54 punkt 2 d w związku z art. 64 punkt 1 oraz art. 6 ust. 2 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (do której niniejszy przepis ma również zastosowanie) prawidłowo określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sama decyzja narusza interesy osób trzecich tj. właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem umożliwienie wybudowania budynku w linii granicy sąsiednich nieruchomości ze względu na niewielkość działki inwestora, na której ma powstać budynek spowoduje naruszenie warunków technicznych, ograniczy dostęp światła do istniejących już budynków, co powoduje, iż inwestycja taka jest niedopuszczalna. Nadto zgodnie z art. 6 ust 2 punktem 1 w/w ustawy Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W sytuacji gdy inwestor wybuduje budynek zgodnie z obecnie wydaną decyzją naruszy w sposób oczywisty interes osób trzecich, bowiem działka inwestora jest niewielka i nie da się w inny sposób jak w linii granicy działki wybudować budynku, a takie usytuowanie budynku spowoduje - wbrew ogólnemu zapisowi samej decyzji - ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, brak jakiejkolwiek wentylacji pomiędzy budynkami, niezachowanie odległości, wskazanych przez przepisy prawa, jakie winny być zachowane pomiędzy oknami nowo wybudowanego budynku, a budynkami już istniejącymi.
8. b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż organ I instancji uwzględnił tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z niniejszego przepisu, w sytuacji gdy organ nie uwzględnił uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo - społecznych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych.
9. c) art. 53 punkt 3 i art. 64 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne zastosowanie i nie wskazanie kryteriów jakimi kierował się organ administracji wyznaczając granice obszaru analizowanego.
10. d) art. 54 w związku z art. 64 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie dostrzeżenie, nieprawidłowo określonej szerokość elewacji frontowej dla budynku frontowego i budynku oficyny nowoprojektowanego budynku na 9,0 m. Działka na której ma powstać nowoprojektowany budynek ma szerokość jedynie 8,30 m, a więc nie ma możliwości aby szerokość elewacji mogła zostać określona na 9,0 m, bowiem wchodziła by ona na teren sąsiedniej nieruchomości tj. nieruchomości Skarżących - działka nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, działając w oparciu o art. 176 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
2. 2. w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów Skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty,
3. 3. zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa,

W uzasadnieniu wskazano m.in., że Sąd nie uwzględnił tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, nadto pomimo, iż organ administracji nie wskazał kryteriów jakimi kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego, konkretnie nie wyjaśnił dlaczego odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy z jednej strony, a także nieprecyzyjnie określił linie zabudowy z drugiej strony inwestycji, co jest niezbędne do prawidłowego wydania decyzji, WSA w Krakowie uznał, iż wydana decyzja została skonstruowana w sposób prawidłowy. Nadto WSA nie dostrzegł, iż nieprawidłowo określono szerokość elewacji frontowej dla budynku frontowego i budynku oficyny nowoprojektowanego budynku na 9,0 m w sytuacji gdy działka, na której ma stanąć inwestycja, ma jedynie 8,30 m. Wskazano ponadto, że w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, iż kwestię wentylacji, odległości, zaciemnienia przyległych budynków można podnieść dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie dostrzegając w ogóle orzeczenia NSA cytowanego w złożonej do WSA skardze, a to wyroku NSA z dnia 20.12.2000 roku, który wskazuje, iż jeżeli usytuowanie zabudowy spowoduje naruszenie warunków technicznych i ograniczy dostęp światła do istniejących już budynków to inwestycja taka jest niedopuszczalna a niedopuszczalność taką należy stwierdzić już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

WSA w Krakowie pominął również cytowany w skardze wyrok NSA z 28.12.2000 roku, II Sa/Gd 2206/98, który wskazuje, iż dla określenia wymagań należy mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej zabudowy, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i warunki korzystania z tej zabudowy z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi. Ponadto argumentacja Sądu, iż w obszarze analizowanym obiekty również są lokalizowane w ich granicach jest całkowicie nietrafna, bowiem obiekty te powstały dużo wcześniej w podobnym czasie nie powodowały, aż takiego zaciemnienia.

Ponadto, wskazano, iż na nieruchomości Skarżących zlokalizowane są ogrody, a zrealizowanie inwestycji w linii granicy nieruchomości spowoduje całkowite zacienienie i uniemożliwi jakikolwiek wzrost roślin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 §1 p.p.s.a. Przesłanki nieważności nie zaistniały, zatem skargę kasacyjną rozpoznano w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.

Na wstępie rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

I tak za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia normy zawartej w art. 141§ 4 p.p.s.a. W istocie bowiem uzasadnienie sądu I instancji nie miało charakteru lakonicznego, ogólnikowego. Sporządzone zostało w sposób wyczerpujący, zawiera wszystkie niezbędne elementy, odnosi się do zarzutów zawartych w skardze.

Nie sposób przyjąć za skarżącym kasacyjnie, by w sprawie naruszony został art. 134 oraz art. 145§1 pkt.1 lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądowoaministracyjna odpowiadała powyżej zacytowanym normom. Słusznie w jej wyniku przyjęto, iż organy w sposób wszechstronny dokonały rozważenia całokształtu materiału dowodowego i w trakcie postępowania nie naruszyły norm zawartych w art. 7,8, 77§1, 80 kpa. W istocie bowiem decyzję oparto o dokonaną w myśl art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizę zagospodarowania i zabudowy obszaru wyznaczonego zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty kwestionujące prawidłowość analizy wskazywały ogólnie na zgromadzony materiał dowodowy, nie odnosiły się w żaden sposób do zagospodarowania konkretnie wskazanych nieruchomości, czy parametrów określonej zabudowy.

Z akt sprawy nie wynika potrzeba objęcia analizą większego niż wyznaczony obszaru, który znajduje się pomiędzy ulicami [...]. Prawidłowość jego wyznaczenia znajduje także potwierdzenie w stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który stwierdził że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację rodzaju zabudowy funkcji i zagospodarowania terenu w ramach wpisanego do rejestru zabytków obrębu układu urbanistycznego K. w Krakowie. Konserwator podkreślił, że inwestycja nie naruszy elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.

Ze znajdujących się w aktach zapisów analizy wynika, że organy poczyniły pełne ustalenia co do funkcji zabudowy, jej parametrów, zagospodarowania istniejącego w obszarze analizowanym. Na ich podstawie zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono warunki posadowienia planowanej inwestycji. Obszerne i wyczerpujące ustalenia pozwalały na przyjęcie wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej, że kontrolowane organy miały na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa, o której stanowi art. 61 ust.1pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność określenia szerokości elewacji frontowej projektowanej oficyny jako maksymalnej długość działki Nr [...] w granicy z dz. Nr [...].

Określenie tej wielkości poprzez zacytowane wyżej sformułowanie w sposób jednoznaczny ogranicza teren inwestycji do działki inwestora. W tej sytuacji obawy skarżących kasacyjnie co do ich przekroczenia uznać należy za nieuzasadnione. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nie naruszyło z tego powodu normy zawartej w §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należało zarzuty związane z kwestią zacieniania działek sąsiednich, ograniczania dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, braku jakiejkolwiek wentylacji pomiędzy budynkami, niezachowanie odległości pomiędzy budynkami. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.

Podnoszone powyżej kwestie związane z posadowieniem budynków regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Zgodność inwestycji z tymi regulacjami jest przedmiotem badania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

W żadnym razie też wskazywane naruszenia nie wyczerpują norm zawartych w art. 54 punkt 2 d w związku z art. 64 pkt.1 oraz art. 6 ust.2 punkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem wspomniane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których stanowi art. 54 pkt.2d oraz 53 pkt.3 ustawy. Powyższe rozporządzenie ma charakter rozporządzenia wykonawczego ale w odniesieniu do ustawy prawo budowlane.

Zgodzić się należało się z sądem I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie przesądza ostatecznego usytuowania obiektu. Wszelkie kwestie związane z precyzyjnym posadowieniem budynku ustala organ architektoniczno budowlany w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wskazana w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacja inwestycji w granicy stanowi jedynie wynik uznania dopuszczalności takiego posadowienia obiektu wobec stwierdzenia usytuowania w granicy zabudowy na działkach sąsiednich, w ramach obszaru analizowanego.

Lokalizacja zabudowy, wskazana w decyzji wydanej w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza badania zgodności projektu architektoniczno budowlanego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w świetle przepisów prawa budowlanego, czy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Treść przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na przyjęcie, tak jak twierdzą skarżące kasacyjnie, że linia zabudowy powinna być ustalana nie tylko od frontu działki, ale także "z drugiej strony inwestycji". Wykładnia językowa jak i celowościowa zawartych w nim norm wskazuje na obowiązek wyznaczenia linii zabudowy jedynie od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej. Potwierdzeniem tego, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej jest przepis ust. 3 powołanego paragrafu, w myśl którego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego(por. także wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 174/10).

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako bezzasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.