Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.H. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2011 r., Prezydenta Miasta Częstochowy nakazał E. i A.H., współwłaścicielom nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...], przywrócić poprzednie zagospodarowanie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], przez podjęcie działań naprawczych mających na celu usunięcie utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej - skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wyznaczając na wykonanie tej czynności termin na dzień 21 stycznia 2012 r. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 364/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie z [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy w częściach dotyczących określenia terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Wyrokiem z 4 września 2014 r. II OSK 524/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożoną w tej sprawie skargę kasacyjną.
Pismem z 3 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta Częstochowy przesłał skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] listopada 2011 r. Upomnienie zostało doręczone skarżącej na podstawie art. 15 ustawy z 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.).
Pismem z 15 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła o wniosła o umorzenie postępowania wobec wydania decyzji z [...] listopada 2011 r. w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto pismem z 27 maja 2015 r., w którym oprócz wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania skarżąca wniosła o wyjaśnienie w drodze postanowienia, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wątpliwości co do zakresu i sposobu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy.
Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta Częstochowy wyjaśnił, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja z [...] listopada 2011 r. dotycząca przywrócenia poprzedniego zagospodarowania nieruchomości nakazuje doprowadzenie do jej pierwotnego wykorzystania - tj. dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przez usunięcie trwałej konstrukcji nawierzchni i wprowadzenie zieleni i innych elementów funkcjonalnie związanych z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Odnosząc się do zażalenia, m.in. wyjaśnienia źródła pochodzenia zdjęcia oraz wyjaśnienia, kto dokonał opisów na ortofotomapie z 2003 r., a także dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu ze zdjęcia lotniczego z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej Głównego Urzędu Kartografii na okoliczność "wyglądu" przedmiotowej działki w 1996 r., organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia strona się domaga.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej nie może służyć korygowaniu błędów popełnionych przez organy administracji publicznej, nie może też prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w tym postępowaniu nie mogą być uwzględnione zarzuty strony dotyczące przyjętej przez orzekający organ ortofomapy z 2003 r., jako punktu odniesienia dla określenia przywrócenia stanu poprzedniego zagospodarowania spornej nieruchomości. Nie mogło być też przeprowadzone nowe postępowanie dowodowe, w oparciu o nowe przywoływane tak w zażaleniu, jak w skardze nowe dowody, tj. zdjęcie lotnicze z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 i w związku z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku treści skargi i podniesionych w niej wszystkich zarzutów.
W ocenie skarżącej, Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych oraz nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do treści argumentów przedstawionych przez skarżącą. Powoduje to, że treść uzasadnienia wyroku uniemożliwia dokonanie oceny motywów, którymi kierował się Sąd rozstrzygając sprawę w procesie kontroli działalności organów, a zarazem powoduje, że Sąd uchylił się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji z przepisami prawa
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a przez oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. ponieważ zostało oparte na nieprawdziwym dokumencie w postaci ortofotomapy z 2003 r., która nie jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 i w związku z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich, istotnych zarzutów skargi.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że zakres jego oceny został wyznaczony normą z art. 113 § 2 p.p.s.a., stąd też Sąd I instancji nie odnosił się do zarzutów skargi, które wykraczały poza tak określone granice rozpoznania sprawy. Natomiast, wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca.
Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, ze art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił, a także wskazał i wyjaśnił, na podstawie jakich przesłanek uznał postanowienie organu odwoławczego za zgodne z prawem.
Z kolei norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze wynikowym, a więc reguluje samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Wyrok uchylający zaskarżoną decyzję nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale także następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien więc zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego lub uzasadnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3495/15, LEX nr 2437968). Tego rodzaju powiązania w tej sprawie zabrakło.
Po drugie, ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach jednak tego zarzutu skarżąca powołała się również na naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie zastosowania tego przepisu przez organy I i II instancji jest prawidłowe. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest próbą podważenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] listopada 2011 r. i zakwestionowania materiału dowodowego przyjętego przez organ na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym podkreślana w skardze kasacyjnej okoliczność, że dowód w postaci ortofotomapy z 2003 r. został przyjęty z inicjatywy organu, a nie skarżącej, ponieważ instytucja prawna z art. 113 § 2 k.p.a. nie pozwala na zakwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wyjaśnienia organu co do treści decyzji, dokonywane na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, nie mogą bowiem prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować merytorycznej zmiany decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96 oraz z 25 kwietnia 2007 r., VI SA/Wa 215/07). W drodze wyjaśnienia treści decyzji nie mogą być również korygowane błędy popełnione przez organy administracji, a do tego zmierza skarżąca w ramach kontrolowanego w tej sprawie postępowania. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2, odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Odmienna ocena ortofotomapy z 2003 r. oznaczałby natomiast odmienną, ponowną ocenę materiału dowodowego i zmianę rozstrzygnięcia, co nie jest dopuszczalne w drodze zastosowania art. 113 § 2 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.