Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1012/15 oddalił skargę E. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
W treści skargi kasacyjnej od powyższego wyroku E. H. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w zakresie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu działki przy ul. [...] [...] w C. Uzasadniając wniosek podniosła, że wykonanie działań zmierzających do usunięcia utwardzenia terenu i doprowadzenia go do pierwotnego wykorzystania dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki oraz rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej (właścicielowi obiektu).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do dopuszczalności wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji.
Skarżąca kasacyjnie domaga się wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Powyższą decyzją nakazano E. H. i A. H. (współwłaścicielom nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...]) przywrócenie poprzedniego zagospodarowania nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...] [...], poprzez podjęcie działań naprawczych zmierzających do usunięcia utwardzenia terenu wykorzystywanego dla działalności gospodarczej - skupu złomu, doprowadzając do pierwotnego wykorzystania terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczając termin wykonania obowiązku na dzień 21 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 364/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy w częściach dotyczących określenia terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 524/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Przedmiotem skargi rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1012/15 było natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wyjaśniające, na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), treść decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].
Konstrukcja przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu. Rozpoznając zatem zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania należy ustalić, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżąca domaga się, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi jest postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Rozpoznając tę skargę Sąd badał wyłącznie przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Wyrok Sądu w tej sprawie nie dotyczył - i nie mógł dotyczyć - kontroli legalności ww. decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy w zakresie przesłanek orzeczonego nakazu przywrócenia poprzedniego zagospodarowania działki - tym bardziej, że w ww. zakresie sprawa sądowa już toczyła się (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 364/12, utrzymany następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 524/13).
Są to dwa odrębne przedmioty sprawy, których podstawy prawne wynikają z odrębnych przepisów - w pierwszym przypadku są to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w drugim - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.).
Nawet przyjmując jednak, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. mieści się w granicach sprawy ze skargi na postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji wydane w trybie art. 113 k.p.a., to z innej przyczyny nie było podstaw do wstrzymania wykonania ww. decyzji. Pominąć nie można, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nie jest decyzją ostateczną, bowiem przymiot ten posiada utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. To decyzja organu odwoławczego stała się wykonalna i weszła do obrotu prawnego, wywołując określone skutki prawne. W celu uzyskania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego zagospodarowania nieruchomości skarżąca powinna zatem przedmiotem wniosku z art. 61 § 3 p.p.s.a. uczynić ww. decyzję organu drugiej instancji, a ponadto także zaskarżone do sądu postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko, że wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 669/12 i z dnia 7 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1582/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Z uwagi na wskazaną zasadę wnioskowego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia) na etapie postępowania sądowego nie jest możliwe wstrzymanie wykonania tylko decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], jeżeli brak we wniosku żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto wnioskiem nie objęto ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].
Niezależnie od powyższego wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony z innego jeszcze powodu.
Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.
Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia jeszcze do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
E. H. uzasadnienie rozpoznawanego wniosku ograniczyła do lakonicznego sformułowania, że wykonanie działań zmierzających do usunięcia utwardzenia terenu i doprowadzenia do wykorzystania dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki i rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej (obecnie wyłącznemu właścicielowi obiektu) znacznej szkody. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi fakt, że przywrócenie poprzedniego zagospodarowania działki poprzez usunięcie utwardzenia terenu ze swej istoty spowoduje zmianę stanu rzeczy i będzie wymagało poczynienia odpowiednich nakładów finansowych. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku przywrócenie poprzedniego zagospodarowania działki rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powoduje trudne do odwrócenia skutki. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wszak wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła natomiast żadnych informacji dotyczących jej sytuacji majątkowej. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Twierdzenia strony odnoszące się do tych przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podała żadnych informacji dotyczących swojej sytuacji finansowej i osobistej, nie przedstawiła stosownych dokumentów, na których oparła swoją argumentację, jak również w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że ewentualna szkoda majątkowa będzie znaczna w kontekście jej ogólnej sytuacji finansowej.
Tym samym skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez nią ochrony tymczasowej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.