Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzją Starosty Sokólskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z dnia 15 października 2007 r. B. G. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 13 m i wysokości 4,59 m, usytuowanego po granicy z działkami [...] oraz w odległości 1,5 m od granicy działki nr [...]. W budynku zaprojektowano garaż, pomieszczenie gospodarcze, letnią kuchnię, WC i magazynek.
Decyzjami z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] czerwca 2010 r. i [...] października 2010 r. Starosta Sokólski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcia były kolejno uchylane decyzjami Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., [...] października 2010 r. i [...] lutego 2011 r.
Ponownie prowadząc postępowanie, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez:
- 1. przedstawienie projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1113 – zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.) sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) poprzez przedłożenie części rysunkowej projektu budowlanego zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, określając charakterystyczne rzędne wysokości posadowienia poziomu parteru przedmiotowego obiektu względem poziomu morza oraz wysokości terenu sąsiedniej działki o numerze [...] i zgodnie z pkt 6 rozporządzenia, określając układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do sieci zewnętrznych i wewnętrznych – długość tych sieci,
- 2. dołączenia oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dla omawianego obiektu dostaw wody, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia go do sieci elektroenergetycznej, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego,
- 3. dostosowania projektu budowlanego do wymagań decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy,
- 4. dołączenia poprawionego opisu do projektu zagospodarowania działki nr [...], dotyczącego planowanego budynku gospodarczego, a nie mieszkalnego,
- - w terminie 10 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Sokólski na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Jak wskazał organ, decyzja odmowna podyktowana była bezskutecznym upływem terminu do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania B. G.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo objęto obszarem oddziaływania inwestycji działki nr [...] i uznano, że przedłożony projekt budowlany nie odzwierciedla istniejącego stanu faktycznego. Ponadto istnieje rozbieżność między opisem do projektu zagospodarowania działki nr [...] i projektem, nie uwzględniono zmian zagospodarowania otoczenia inwestycji związanej z wzniesieniem fundamentu budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz istniejącą siecią uzbrojenia terenu na działce nr [...]. Nie uzupełniono projektu zagospodarowania działki o rzędne i oświadczenia gestorów sieci o zapewnieniu dostawy mediów do projektowanego budynku. Nie doprowadzono wreszcie projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji budynku. Jak podkreślił Wojewoda nieuzupełnienie dokumentacji projektowej w powyższym zakresie musiało skutkować decyzją odmowną.
Skargę na powyższą decyzję wniosła B. G., kwestionując stanowisko co do niekompletności przedłożonego projektu budowlanego oraz podniosła zarzuty braku oznaczenia stron postępowania, wzięcia w nim udziału pracownika podlegającego wyłączeniu oraz naruszenie jej prawa do obrony.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 799/12) oddalił powyższą skargę, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 586/13) z uwagi na nieważność postępowania wynikającą z wydania wyroku w dacie, gdy kurator nieżyjących stron postępowania administracyjnego także nie żył.
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z udziałem skarżącej (inwestora), organu oraz właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji.
Pismami z dnia 9 lutego 2015 r. i 1 lutego 2016 r. skarżąca doprecyzowała zarzuty wniesionej skargi.
Wojewoda Podlaski w całości podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.
Ponownie rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że podlega ona oddaleniu.
Analizując obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy, w tym art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożone postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. obowiązki znajdowały oparcie w prawie.
Obowiązek określenia w części rysunkowej projektu budowlanego charakterystycznych rzędnych istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz istniejącego układu sieci uzbrojenia terenu inwestycji łącznie z przyłączami do sieci zewnętrznych i wewnętrznych ze wskazaniem ich długości, wynikał wprost z powołanego przez organ w postanowieniu § 8 ust. 3 pkt 2 i 6 ww. rozporządzenia.
Podobnie brak naniesienia na część rysunkową projektu zagospodarowania działki nr [...] sieci wodociągowo – kanalizacyjnej, której funkcjonowanie w terenie zostało wskazane w części opisowej projektu zagospodarowania działki, jest potwierdzeniem niezaktualizowania w sposób właściwy mapy zasadniczej, na kopii której sporządzony został projekt zagospodarowania działki, tj. niewłaściwego przygotowania mapy do celów projektowych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – geograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (§ 4 ust. 1, § 5 i § 6) w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe oznacza, że przebieg w ulicy (drodze) linii wodociągowo – kanalizacyjnej uzbrajającej teren inwestycji w takie media jak woda i odprowadzanie ścieków musiał być bezwzględnie wykazany na mapie do celów projektowych.
Obowiązek zaś wykazania przebiegu przyłączy wewnętrznych na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, sporządzonym na aktualnej kopii mapy zasadniczej wynikał z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Aktualizacja mapy zasadniczej przystosowująca ją do celów projektowych wymaga z kolei wykonania przez geodetę czynności w terenie dla wykonania aktualizacyjnych pomiarów (w tym sytuacyjno – wysokościowych). Mimo, że te czynności nie należą do uczestników to konsekwencje ich braków ponosi inwestor, chociaż ostatecznej oceny prawidłowości doprowadzenia treści mapy zasadniczej do zgodności z sytuacją w terenie dokonuje organ architektoniczno – budowlany. Jak podkreślił przy tym Sąd, bez wątpienia mapą do celów projektowych nie jest kserokopia mapy zasadniczej, a fakt niewyrysowania na niej wszystkich danych geodezyjnych występujących w terenie nakładał na organ obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu.
Niewypełnienie tego obowiązku musiało skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do okoliczności sprawy, żądanie uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu obejmowało również żądanie naniesienia na mapę do celów projektowych obrysu rozpoczętej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej (obrysu istniejącej budowli w postaci fundamentów budynku) i charakterystycznych rzędnych wysokości posadowienia poziomu parteru projektowanego obiektu względem poziomu morza ze wskazaniem wysokości sąsiedniej działki [...]. Podstawę prawną do takiego żądania stanowił art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz planowana lokalizacja budynku po granicy działki nr [...] i konieczność oceny wpływu projektowanej inwestycji na istniejący i przyszły sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Treść mapy zagospodarowania działki nr [...] nie wykazała znaczącej różnicy wysokości terenu inwestycji w stosunku do działki nr [...].
Podobnie nie był on wzmiankowany w opisie technicznym do projektu, co naruszyło § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Jak podkreślał przy tym Wojewoda, rzędne wysokości posadowienia obiektów budowlanych powinny być odnoszone do poziomu morza.
Sąd stwierdził, iż już tylko nieusunięcie ww. braków uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Niezależnie od tego, Sąd uznał również że wezwanie inwestora do dołączenia stosownych oświadczeń gestorów sieci doprowadzających media do terenu inwestycji o zapewnieniu dostaw wody, energii elektrycznej i odbioru ścieków również do projektowanego budynku, znajdowało oparcie w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, którego późniejsza zmiana nie miała znaczenia.
Także doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy wymagało skorygowania zaplanowanych wielkości powierzchni użytkowych poszczególnych pomieszczeń zaprojektowanego budynku. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy Kuźnica z dnia [...] września 2007 r. wiodącą funkcją było przeznaczenie gospodarcze, natomiast w projekcie budowlanym wiodącą funkcją, wyrażoną wielkością powierzchni użytkowej przeznaczonej dla pomieszczenia garażowego w planowanym obiekcie, było przeznaczenie garażowe. Szczególne wymogi techniczne przewidziane dla garaży (§ 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie pozwalały organowi na uznanie, że opisane przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń w planowanym budynku jest tożsame z ustalonymi warunkami zabudowy. Warunki zabudowy w całości dotyczyły budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8 tego rozporządzenia), zaś przeznaczenie garażu, służącego przechowywaniu samochodu osobowego w sytuacji, gdy garaż jest częścią budynku gospodarczego, jest szczególnym przeznaczeniem tego obiektu.
Kategoria obiektu gospodarczego została wyróżniona ze względu na pełnioną przez ten obiekt funkcję gospodarczą i dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego owa funkcja gospodarcza winna być dominującą i podstawową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również ocenę organu co do pomyłek pisarskich w dokumentacji projektowej związanych z niewłaściwym nazwaniem projektowanego budynku w części opisowej projektu zagospodarowania terenu i błędnym nazwaniem istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] jako obiektu projektowanego, co również nie zostało przez inwestora usunięte.
Odnośnie zarzutu zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie dostrzeżonych braków, zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nawet nie wskazała, że podjęła jakiekolwiek starania w kierunku ich usunięcia. Organ pozostawał przy tym związany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który obligował go do wydania decyzji odmownej.
Jako niezasadny Sąd pierwszej instancji ocenił również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który mógł zostać podniesiony jedynie przez podmiot zainteresowany. Ponadto funkcję kuratora spadku po J. J. w postępowaniu administracyjnym pełniła ta sama osoba, która pełniła funkcję kuratora spadku po F. J. i tenże kurator był powiadamiany o wszystkich czynnościach organu. Twierdzenie natomiast, że kurator ten został dopuszczony do udziału dopiero w postępowaniu sądowym jest nieprawdziwe.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut braku oznaczenia stron w decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji pominięcia wpływu tego braku na uprawnienia skarżącej tym bardziej, że pod decyzją tą znajduje się wzmianka o doręczeniu decyzji innym niż pełnomocnik skarżącej stronom.
Także jako niezasadny ocenił Sąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. z uwagi na brak wykazania wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik postępowania oraz aktywne uczestnictwo skarżącej w toku postępowania.
Nadto zdaniem Sądu brak było podstaw do wyłączenia pracownika organu I instancji od rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy w świetle art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.
Również mimo, że Wojewoda nie wydał formalnego postanowienia odmawiającego dopuszczenia dowodów, to odniósł się do wniosku strony w uzasadnieniu decyzji. Zaś to inwestor, a nie organ powinien przedstawić dowody zmierzające do podważenia oceny projektu budowlanego dokonanej przez organ.
Oceniając z kolei postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podzielenie zarzutów odwołania wiąże się automatyczne z jego wyeliminowaniem. W ponownie prowadzonym postępowaniu, o ile okoliczności sprawy nadal uzasadniają potrzebę wezwania strony do wykonania obowiązków, konieczne jest powtórzenie tego postanowienia. Z tych przyczyn postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2011 r. nie można traktować jako wydanego z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej.
Odnośnie z kolei uzasadnienia decyzji, Sąd uznał, że w sposób czytelny wyraża ono stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny błędów i pomyłek projektu budowlanego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest związane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy dokonaniu niepełnej kontroli wydanych decyzji w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, w sytuacji wydania przez organy decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej trwałej niewykonalności, a zatem naruszającej art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez dokonanie niepełnej i błędnej kontroli decyzji przez:
- 1. naruszenie przez organ odwoławczy oraz organ I instancji art. 28 K.p.a. przez niezapewnienie udziału w postępowaniu kuratora spadku po zmarłej J. J., co skutkuje wznowieniem postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym,
- 2. naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. w zakresie ustalenia dla skarżącej trzydniowego terminu, a więc zbyt krótkiego terminu do skorzystania z przysługującego jej prawa, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu,
- 3. naruszenie przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez udział w postępowaniu administracyjnym pracowników, którzy powinni być wyłączeni z udziału ze względu na to, że brali wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, co skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
- III. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez dokonanie niepełnej i błędnej kontroli działalności organów zakończonych wydaniem decyzji przez:
- 1. naruszenie art. 183 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji przyjęcia przez Sąd błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, co narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a tym samym oparcie wyroku o stan nieistniejący (fikcyjny) ustalony przez organy administracji publicznej,
- 2. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku NSA w tej sprawie,
- 3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia art. 54 § 2 P.p.s.a. w zakresie sądowego wezwania organu do udzielenia odpowiedzi na pismo procesowe skarżącej dodatkowo uzasadniającej skargę,
- 4. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie odstąpienia organu od oznaczenia stron w wydanej decyzji administracyjnej,
- 5. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 78 § 1 K.p.a. w zakresie odstąpienia organu od przeprowadzenia dowodu na żądanie strony,
- 6. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ I instancji art. 142 K.p.a. w zakresie odstąpienia organu od rozpatrzenia zaskarżonego postanowienia,
- 7. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ I instancji zasady szybkości i prostoty postępowania wymienionej w art. 12 K.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy.
- IV. Naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co jest związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 151 P.p.s.a. w zakresie oddalenia skargi przez:
- 1. dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu, poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej w sytuacji, gdy mapa geodezyjna na której został sporządzony projekt zagospodarowania jest w pełni aktualna,
- 2. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego poprzez uznanie, że brak wysokości poziomu sąsiedniej działki nr [...] dowodzi braku aktualności mapy geodezyjnej na podstawie, której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, a ponadto, że istnieje obowiązek nanoszenia istniejącego poziomu terenu sąsiedniej działki na projekt zagospodarowania terenu,
- 3. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego poprzez uznanie, że brak wykazania istniejącego układu sieci uzbrojenia terenu działki nr [...], łącznie z przyłączami do sieci zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykazaniem ich długości, dowodzi braku aktualności mapy geodezyjnej na podstawie której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, a ponadto że istnieje obowiązek nanoszenia istniejącego układu sieci uzbrojenia terenu działki nr [...], łączenie z przyłączami do sieci zewnętrznych i wewnętrznych wraz z wykazaniem ich długości na projekcie zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy takie sieci, linie i łączące je przyłącza w granicach opracowania projektowego nie istnieją,
- 4. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego poprzez uznanie, że brak wykazania charakterystycznej rzędnej wysokości posadowienia poziomu parteru projektowanego budynku względem poziomu morza, jako elementu projektu zagospodarowania terenu działki, dowodzi braku aktualności mapy geodezyjnej, na podstawie której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, a ponadto że istnieje obowiązek wykazywania na projekcie zagospodarowania działki takiej rzędnej jedynie w formie rzędnej bezwzględnej zwanej inaczej rzędną nad poziomem morza w sytuacji, gdy charakterystyczna rzędna poziomu posadowienia parteru budynku jest na projekcie naniesiona,
- 5. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niekompletny, bowiem nie zawiera oświadczeń, właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dla omawianego obiektu dostaw wody, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia go do sieci elektroenergetycznych w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest budynek gospodarczy bez przewidzianego, na obecnym etapie, korzystania z dostaw mediów a ponadto w sytuacji, gdy dla tego typu budynków pozyskiwanie takich oświadczeń i warunków nie jest wymagane,
- 6. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaprojektowanie i przeznaczenie jednego pomieszczenia w projekcie budowlanym na pomieszczenie garażowe w projektowanym budynku gospodarczym jest sprzeczne z ustalonymi warunkami zabudowy na budynek gospodarczy, bowiem taka sprzeczność wynika z definicji budynku gospodarczego zawartego w § 3 pkt 8 warunków technicznych,
- 7. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nieistotna i nie mająca żadnego znaczenia pomyłka w opisie projektu zagospodarowania działki polegająca na błędnym użyciu jednego wyrazu dowodzi błędnie sporządzonego projektu budowlanego i jest naruszeniem prawa skutkującym odmową wydania pozwolenia na budowę,
- 8. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt jest kompletny i odpowiada przepisom prawa,
- 9. dokonanie błędnej wykładni i zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wielokrotne badanie projektu budowlanego i wydawanie szeregu postanowień dotyczących naruszeń prawa przez projekt budowlany, co powoduje naruszenie art. 8 K.p.a. w zakresie podważania zaufania strony do władzy publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie nieważności decyzji odwoławczej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sokolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i postanowienia Starosty Sokolskiego z dnia [...] marca 2011 r. ewentualnie o uchylenie w całości decyzji odwoławczej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sokolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
Ponadto strona wnosząca kasację domagała się zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, "dwukrotnego postępowania" przed Sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpatrzenia sprawy w razie nieobecności na rozprawie skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik strony skarżącej przedstawił swoje stanowisko kwestionujące wywody zaprezentowane w odpowiedzi na kasację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd nie dopatrzył się w sprawie przypadków uzasadniających koniczność stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zaznaczyć trzeba, że niewykonalność, o której mowa w tym przepisie ma miejsce, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze.
Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Zbyt krótki – zdaniem strony skarżącej – termin na uzupełnienie złożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej nie stanowi o niewykonalności tego postanowienia, co mogłoby się przekładać na wydane decyzje z uwagi na niewykonanie tego postanowienia. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (zarzut I.).
Oceniając z kolei zarzuty nawiązujące do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, podkreślić należało, że już sam fakt, na który także zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, że skarżąca wskazuje na niewzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym innej niż ona sama osoby wykluczał możliwość wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym niemniej zwrócić należało uwagę, że kurator spadku po zmarłej J. J. adwokat J. M. brał udział w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Także samo wskazanie na trzydniowy termin wyznaczony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie pozwalał jeszcze na wyprowadzenie wniosków o naruszeniu konkretnych uprawnień procesowych strony. Nie wskazała bowiem skarżąca na żadne takie czynności, których przeprowadzenia jej uniemożliwiono ani nie odniosła się do faktu, że mogła żądać ich przeprowadzenia w toku postępowania odwoławczego.
Również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się przesłanek do wyłączenia pracownika z uwagi na to, że brał on udział w ponowne prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu lub podpisywał w imieniu tego organu decyzję, w sytuacji gdy wydawane wcześniej decyzje były uchylane przez organ II instancji. Taka sytuacja nie stanowi bowiem o spełnieniu przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut II.1), art. 10 K.p.a. (zarzut II.2), a nadto art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut II.3).
Nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty. Podkreślić trzeba, że podstawę wydania decyzji odmownej stanowiło niewykonanie nałożonego na inwestora postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązującego go do uzupełnienia projektu budowlanego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt II OSK 586/13, dokonał oceny jego legalności, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia swojego wyroku, spełniającego wymagania stawiane przez art. 141 § 4 P.p.s.a. i akceptującego prawidłowo wydane przez organy administracyjne decyzje spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. (zarzut III.2), a także art. 141 § 4, art. 151 P.p.s.a i art. 107 § 1 K.p.a. (zarzut III.4) oraz art. 183, art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut III.1).
Oceniając stan faktyczny sprawy, należało odnieść się do tych jego elementów, które nawiązywały do ww. postanowienia i które stanowiły podstawę do odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. W tym zakresie trzeba podzielić wywody Sądu pierwszej instancji, aprobujące stanowisko przedstawione przez organy architektoniczno – budowlane odnośnie stwierdzonych braków, których nieuzupełnienie naruszało przepisy prawa. Zauważyć również należało, że argumentacja kwestionująca przedstawiony stan faktyczny sprawy zgłoszona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w znacznym stopniu odbiegała od tego co przedstawiono w złożonym projekcie budowlanym. I tak, wyjaśnienia, że na działce, której dotyczy przedmiotowy projekt (nr [...]) nie ma żadnych sieci wewnętrznych i zewnętrznych pozostają w sprzeczności z opisem tejże działki zaprezentowanym w projekcie budowlanym, gdzie wyraźnie stwierdzono, że "teren działki jest uzbrojony w energię eklektyczną, wodę i kanalizację".
To też stało się przyczyną wezwania inwestora do uzupełnia stwierdzonych braków, w tym także do przedłożenia oświadczeń o zapewnieniu dostaw wody, odbioru ścieków i o warunkach przyłączenia do sieci. Nie budził również wątpliwości fakt, że przedłożony projekt zagospodarowania działki nie zawierał żadnych rzędnych, a fakt, że na działce sąsiedniej (nr [...]) rozpoczęto budowę "nowego budynku mieszkalnego" został przyznany w tymże projekcie. Odwoływanie się zatem w uzasadnieniu kasacji do fundamentów wykonywanych "około trzydziestu, czterdziestu lat temu" należało uznać za co najmniej niezrozumiałe tym bardziej, że do tych fundamentów Sąd pierwszej instancji nawiązywał w odniesieniu do "obrysu rozpoczętej inwestycji na nieruchomości sąsiedniej". Kwestionowanie z kolei istnienia spadku terenu, na działce objętej przedmiotowym projektem budowlanym, pozostawało bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydania w sprawie decyzji odmownej, skoro projekt ten nie zawierał stosownych danych odnośnie rzędnych posadowienia projektowanego budynku.
Inwestor tym samym, nie przedstawił pomimo wezwania projektu budowlanego spełniającego warunki z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki winna być sporządzona na zaktualizowanej, w tym przypadku przez inwestora, kopii mapy zasadniczej. Ww. przepis wyraźnie wskazuje na konieczność przedstawienia w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki "układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, (...) wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przedstawienia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich (...)". Z tych też przyczyn jako niezasadne należało oceniać zarzuty opisane powyżej w punkcie IV.1 – 5.
Ponadto nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany nie został dostosowany do wymagań wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie funkcji projektowanego obiektu budowlanego słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że funkcja garażowa podlega innym wymogom z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 102) i oceny tej nie podważa § 3 pkt 8 tego rozporządzenia. Czyni to z kolei bezzasadnym zarzut opisany w punkcie IV.6 kasacji.
Podobnie nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zarzut IV.7). Jego uwzględnienie miałoby bowiem jakikolwiek sens, gdyby pomyłka w opisie projektu była jedyną, a nie jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedną z wielu, uniemożliwiającą udzielenie pozwolenia na budowę.
Z tych też przyczyn, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzut IV.8). Nadto, Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się błędów w ocenie Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo nie dostrzegł w działaniach organów administracyjnych uchybienia zasadom zaufania strony do władzy publicznej, czy zasady szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego, skoro pozostaje to bez wpływu na prawidłowość wydania przedmiotowej decyzji odmownej. Tym samym oddaleniu podlegały zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. i art. 12 K.p.a. (zarzut III.7) oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 8 K.p.a. (zarzut IV.9). Podobnie nie można w braku wezwania strony skarżącej do ustosunkowania się do pisma strony przeciwnej (organu) upatrywać uchybienia normie art. 54 § 2 P.p.s.a., a co czyni wadliwym zarzut opisany w pkt III.3.
Z kolei wskazywanie na przepis art. 78 § 1 K.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodu na żądanie strony nie podważa oceny, że przedstawiony w sprawie projekt budowlany jako niespełniający warunków ustawowych nie podlegał zatwierdzeniu. To też czyniło bezzasadnym zarzut opisany w pkt III.5 skargi kasacyjnej podobnie, jak i zarzut III.6 kasacji, skoro wydane przez organ I instancji postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.