Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., II SA/Op 147/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] listopada 2018 r., [...] o odmowie nałożenia na G. S., M. S. oraz J. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w budynku w miejscowości [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") przez ich niezastosowanie oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jak również art. 3 pkt 6, 7 i 7a P.b. poprzez ich zastosowanie. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie powinien był akceptować decyzji wydanych w trybie art. 51 ust. 1 P.b. Doszło bowiem do prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych w zakresie budynku usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania piętra na lokale mieszkalne bez uzyskania pozwolenia na budowę, co powinno skutkować wdrożeniem trybu z art. 48 ust. 1 P.b. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, w świetle którego wykonane roboty należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zakres prac świadczy o tym, że miała miejsce budowa (w szczególności odbudowa) obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej J. W. zaznaczył, że w odniesieniu do robót budowlanych, których w budynku przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia na budowę podjęli się inwestorzy, należało stosować tryb z art. 48 P.b. Nie powinno mieć znaczenia, że w projekcie budowlanym (którego zatwierdzenia w międzyczasie odmówiono) zamierzenie nazwano "przebudową". Działania inwestora polegające na rozbiórce poszczególnych ścian budynku i postawieniu w ich miejsce nowych nie stanowią remontu, lecz mogą stanowić budowę. Tym bardziej, w ten sposób należy kwalifikować budowę nowych ścian działowych. J. W. podkreślał, że w sprawie nie miał miejsca remont, skoro roboty budowlane polegały na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Skarżący wyraził przekonanie, że postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 P.b. powinno być prowadzone tym bardziej, że inwestor całkowicie zignorował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to przypadek najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej i taka sytuacja miała miejsce w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. przez ich niezastosowanie oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, jak również art. 3 pkt 6, 7 i 7a P.b. poprzez ich zastosowanie. J. W. w skardze kasacyjnej argumentuje, że jego zdaniem roboty budowlane przeprowadzone w budynku przy ul. [...] w [...] powinny być kwalifikowane jako samowolna "budowa", a właściwym w takim przypadku trybem legalizacji jest tryb z art. 48 P.b., a nie tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b.
Stanowisko skarżącego nie jest trafne. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 P.b., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 P.b. określa natomiast warunki legalizacji. Wskazana tu regulacja odnosi się jednoznacznie do przypadku samowolnej budowy. Budowa z kolei to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 P.b.). Właściwe odczytanie tej definicji wymaga sięgnięcia do alternatywnego pojęcia przebudowy, przez którą należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji" (art. 3 pkt 7a P.b.).
W skardze kasacyjnej J. W. nie przedstawił zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, względnie Sąd pierwszej instancji. Nie zakwestionował więc skutecznie ustalenia co do zakresu robót budowlanych, które zrealizowali inwestorzy w budynku przy ul. [...] w [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzje zaskarżone w niniejszej sprawie dotyczyły robót, które Powiatowy Inspektor zastał w budynku podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2018 r. Z oględzin tych sporządzono protokół w obecności jednego z inwestorów oraz między innymi J. W. (protokół [...] na k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stwierdzone roboty budowlane objęły wykonanie wewnątrz budynku ścian działowych i innych robót powiązanych. W toku kontroli nie odnotowano, aby doszło do rozbudowy, nadbudowy względnie rozbiórki i odbudowy budynku w odniesieniu do jego bryły.
W opisanych okolicznościach doszło niewątpliwie do przebudowy, a więc robót budowlanych prowadzących do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale nie wpływających na kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczbę kondygnacji. Wobec tego – wbrew argumentacji J. W. – właściwym trybem działania organów nadzoru budowlanego był tryb z art. 50 i 51 P.b., który znajduje zastosowanie do przypadków "innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1", czyli przypadków innych aniżeli "budowa" bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Warto dodać, że tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b. znajduje zastosowanie także do robót realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (zob. art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. – ten przepis zresztą stanowił podstawę zainicjowania działań Powiatowego Inspektora w niniejszej sprawie). Nie jest więc tak, jak próbuje sugerować w skardze kasacyjnej J. W., że przypadek realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, jako kwalifikowany, zawsze należy wiązać z procedurą z art. 48 P.b.
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej oraz przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić w tym miejscu należy, że nie są one adekwatne do realiów niniejszej sprawy. Prawdą jest, że działania inwestorów sprowadzające się do rozbiórki elementów obiektu budowlanego, nawet podzielonej na etapy, i sukcesywnego zastępowania dotychczasowej substancji budowlanej nową, mogą być w pewnych przypadkach, w zależności od skali, traktowane jako proces odbudowy, a więc budowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Z przywołanych przez skarżącego orzeczeń nie wynika jednak, że nowe rozplanowanie i wykonanie ścian działowych wewnątrz pomieszczeń, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powinno być traktowane jako przypadek "odbudowy" budynku, czyli budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. Jest to bowiem odrębna postać robót budowlanych zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b., to jest przebudowa, która nie jest postacią budowy.
Podsumowując, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego do stwierdzonych samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosowały właściwy tryb z art. 50-51 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu trafnie to z kolei zaakceptował.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 października 2022 r. (k. 110 akt sądowych).