Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy w C. D. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K. (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2006 r. Nr 54, poz. 1119), Wójt Gminy C.D. ustalił dla:
- 1. E. B. opłatę według udziału w działce [...] w wysokości [...] zł,
- 2. J. O. opłatę według udziału w działce [...] w wysokości [...] zł,
- 3. D. B. opłatę według udziału w działce [...] w wysokości [...] zł,
- 4. W. B. opłatę według udziału w działce [...] w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] obręb K. o powierzchni [...] ha (Kw [...]), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Rada Gminy w C. D. uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła stawkę procentową tzw. renty planistycznej na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie nowego planu E., D. i W. B. oraz J. O. zbyli w dniu [...] czerwca 2008 r., w drodze darowizny osobie bliskiej, stanowiącą ich własność działkę nr [...], położoną w obrębie K., (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. N.. Wartość nieruchomości przed zmianą wynosiła [...] zł, zaś po uchwaleniu planu [...] zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30 % daje kwotę w wysokości [...] zł.
W wyniku odwołania wniesionego przez adresatów decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia [...] marca 1984 r. sporna działka oznaczona była jako "teren rolniczy w części zabudowa zagrodowa", a zatem na przedmiotowej nieruchomości gruntowej także przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. możliwa była zabudowa. Kolegium uznało zatem, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w istocie nie zmienił funkcji przedmiotowej działki, którą była i nadal jest możliwość zabudowy mieszkaniowej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Słupsku żądając jej uchylenia. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 i 11 oraz art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), polegające na ich niezastosowaniu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K., działka nr [...] położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczenie w planie 032MN). Ocena przeznaczenia oraz wartość przedmiotowej działki sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana zarówno przez SKO, jak i przez biegłego rzeczoznawcę, oparta została na poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C.D. (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 1984 r. - Dz. Urz. Woj. Słupskiego z 1991 r. nr [...], poz. [...]). W planie tym działka nr [...] posiadała dwie funkcje: zabudowa zagrodowa pow. [...] ha, oraz rolna pow. [...] ha. Zgodnie z art. 87 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie tejże ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego straciły moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. Przedmiotowy plan, w ocenie Prokuratora, jako nieobowiązujący akt prawa miejscowego, nie mógł zatem stanowić podstawy do oceny wpływu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wzrost wartości nieruchomości należącej do strony niniejszego postępowania administracyjnego, a jego uwzględnienie przez SKO stanowiło naruszenie prawa.
Na uzasadnienie przyjętego stanowiska Prokurator przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 451/07), w którym w sprawie mającej za przedmiot wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażone zostało podobne stanowisko. W skardze podniesiono także, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Decyzja zdaniem Prokuratora narusza również art. 36 ust 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany miejscowych planów stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 154. W ocenie Prokuratora w sprawie powinien być przyjęty (dla potrzeb wyceny), stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Przeznaczenie gruntów, które odpowiada faktycznemu sposobowi ich wykorzystywania, różni się zdaniem skarżącego, od przeznaczenia określonego w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie niewątpliwie spowodowało wzrost wartości nieruchomości.
W ocenie Prokuratora, spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające pobranie od osób, które zbyły nieruchomość, opłaty planistycznej, w tym również ta, że w przedmiotowej sprawie poprzez dokonanie darowizny osobie najbliższej nastąpiło zbycie nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 168/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Słupsku.
Sąd zauważył, iż wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
WSA zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których w tym przepisie mowa, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego (umowy darowizny), wynikało że zbyta działka nr [...] oznaczona została jako nieruchomość zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym oraz dwoma murowanymi oborami i drewnianą stodołą. Z opisu wynika zatem, że przedmiotowa działka stanowiła obszar siedliska rolniczego, które zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uzupełnić można bez pozwolenia na budowę o obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową. Biorąc więc pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu stwierdzić należy, że przedmiotowa działka była działką zabudowaną, z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy. Przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na budownictwo jednorodzinne w istocie nie zmieniło zatem jej charakteru, a w konsekwencji nie spowodowało konieczności naliczenia renty planistycznej.
Sąd nie podzielił stanowiska, że o przeznaczeniu gruntów decyduje zapis w ewidencji gruntów. Informacje o gruntach zawarte w operacie ewidencyjnym prowadzonym przez starostę na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) nie przesądzają o faktycznym sposobie ich (gruntów) wykorzystania w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
WSA stwierdził również, iż dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości pewne znaczenie posiadają także zapisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc prawną. Skoro więc w poprzednio obowiązującym planie zbyte przez E., D. i W. B. oraz J. O. grunty zaliczone zostały do terenów budownictwa mieszkaniowego to ponowne przeznaczenie tych terenów na te same cele nie powoduje zwiększenia wartości przedmiotowej działki.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu niezastosowania w sprawie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zauważył, że przepis ten nie mógł zostać wprost zastosowany w analizowanym postępowaniu. W art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie o jej przeznaczeniu o czym jest mowa w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przez Prokuratora studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie rozstrzyga zatem o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości, a także nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Zdaniem WSA w sytuacji, gdy organ administracji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie renty planistycznej i w jego toku okazało się, że nie doszło do takiego wzrostu, nie ma podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a., lecz należy wydać orzeczenie administracyjne potwierdzające brak przesłanek do ustalenia renty planistycznej. Podstawą do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 k.p.a. jest bowiem stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie postępowanie nie było ani nie stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego nie ma jednakże, zdaniem WSA, wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż wywołały w istocie ten sam skutek.
Prokurator Okręgowy w Słupsku zaskarżył w całości powyższy wyrok, żądając w skardze kasacyjnej jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tych przepisów, a także ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia planu miejscowego, a tym samym, że brak jest podstaw do przyjęcia wzrostu wartości nieruchomości i naliczenia opłaty planistycznej,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez uznanie, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że z przedstawionego operatu szacunkowego, będącego podstawowym dowodem w tej sprawie wynika, że bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był fakt uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez przyjęcie, że brak właściwej oceny przez organ administracyjny dowodu jakim jest operat szacunkowy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Prokurator wskazał, iż wbrew stanowisku WSA, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia zbytej działki, która w sposób istotny wpłynęła na wzrost jej wartości. Przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość widniała w operacie ewidencji gruntów jako użytki gruntowe, zatem miała charakter gruntu rolnego, a zapisy w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, są w tym przypadku wiążące. W nowym planie dla działki przewidziano funkcję mieszkaniową budownictwa jednorodzinnego, zmieniono więc przeznaczenie obszaru, na którym znajduje się działka na korzystniejsze, gdyż dotychczas wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż rolniczy nie było możliwe. Prokurator wskazał także, iż zabudowa zagrodowa, to inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej.
Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej bez zmiany funkcji tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości ustalając dla tego terenu funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia procedury podniesiono, iż przyjęcie przez SKO, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że zasadność naliczenia opłaty planistycznej wzbudziła wątpliwości rzeczoznawcy, bez jednoczesnego dokonania należytej, wnikliwej i dogłębnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, stanowiło naruszenie prawa. W ocenie Skarżącego organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, naruszył zasadę prawdy obiektywnej i nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Sąd oraz SKO nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego stwierdzając, że organ pierwszej instancji, przed podjęciem czynności prowadzących do ustalenia należnej opłaty (sporządzenia operatu), na podstawie posiadanych informacji powinien najpierw dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany wartości nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, iż koncentrują się one na obaleniu twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że w badanej sprawie nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa kwestia (tj. wzrost wartości nieruchomości), choć obiektywnie niewątpliwie istotna z punktu widzenia naliczenia opłaty, w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest jednakże drugorzędna. NSA wskazuje, iż zarówno WSA w Gdańsku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku jak i wnoszący skargę i skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku, w ogóle nie uwzględnili faktu, iż sporna nieruchomość została przez E., D. i W. B. oraz J. O. zbyta w drodze darowizny na rzecz osoby bliskiej tj. A. B.. Tymczasem powyższa okoliczność powoduje, iż w sprawie w ogóle nie można mówić o ziszczeniu się przesłanek do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W tym zakresie jednoznaczne i wiążące stanowisko zawiera uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09 (opublikowana w ONSAiWSA 2010/2/22), stosownie do której pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W sprawie nie można zatem mówić, aby nastąpiło zbycie nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc by zaszła pozytywna przesłanka do rozpoczęcia procesu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości i czy można naliczyć opłatę. Innymi słowy, pominięcie kwestii zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej doprowadziło do przedwczesnych i niepotrzebnych rozważań, co do wzrostu wartości nieruchomości i należnej opłaty.
W powyższej sytuacji skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (polegającego na nierozważeniu kwestii zbycia nieruchomości osobie bliskiej), odpowiada jednakże prawu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.