Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 639/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw M.P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał K.K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy ok. 119,25 m² z tarasem drewnianym o pow. zabudowy ok. 115,95 m², z konstrukcją drewnianą nad tarasem (zadaszeniem), małą architekturą w postaci murowanych gazonów, murków oporowych, zewnętrznych schodów drewnianych wraz z infrastrukturą techniczną, wybudowanych na działce nr ewid. [...]obr. [...], gm. [...] bez pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wskazano, iż – jak ustalono po ponownym rozpatrzeniu sprawy – inwestorami przedmiotowego obiektu są: K.K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. Organ wyjaśnił także, że postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał powadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu i jej przedstawienia wraz z wymienionymi dokumentami, do dnia 30 czerwca 2017 r. W wyznaczonym terminie inwestorzy nałożonego obowiązku nie wykonali. Dlatego nałożono obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Na skutek wywiedzionych od tej decyzji odwołań Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ ten wskazał na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy. W ocenie tego organu prowadzenie na przedmiotowej działce robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, powoduje obowiązek zastosowania art. 50a ustawy Prawo budowlane, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki bez prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie robót budowlanych dotyczyło działki nr [...], co oznacza, że cała działka jest objęta zakazem wykonywania jakichkolwiek robót, niezależnie od osób zobowiązanych do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Dalej organ wskazał, że po wstrzymaniu robót na przedmiotowej działce były wykonywane roboty budowlane, które doprowadziły do wykonania nowego obiektu w miejsce tego objętego zaskarżoną decyzją.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji musi uwzględnić okoliczności podniesione przez M.P. i bezspornie ustalić kto, poza wyżej wymienionym, posiada tytuł prawny do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wskazał także, że organ winien przeprowadzić czynności dowodowe zmierzające do ustalenia wymiarów obiektu znajdującego się na działce nr [...] wraz w tzw. małą architekturą oraz osoby zobowiązane do jego rozbiórki, a także zbadać czy to co organ pierwszej instancji określił jako tzw. "małą architekturę" rzeczywiście funkcjonalnie i konstrukcyjnie wpisuje się w tego typu obiekty w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Sprzeciw od powyższej decyzji wywiódł M.P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., a także art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości, gdyż obiekt stanowiący przedmiot postępowania został rozebrany w całości, a w jego miejsce został posadowiony nowy obiekt o funkcji gastronomicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że wniesiony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę jego oddalenia stanowił przepis art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nastąpiła bowiem istotna zmiana stanu faktycznego, która wymaga ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przesłanego organowi odwoławczemu protokołu oraz dołączonych do niego zdjęć wynika, że pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na działce skarżącego były wykonywane roboty budowlane, a na miejscu obiektu objętego decyzją o nakazie rozbiórki wykonano nowy obiekt.
Zatem organ odwoławczy słusznie uznał, że organ pierwszej instancji będzie musiał przeprowadzić czynności dowodowe zmierzające do ustalenia wymiarów nowego obiektu znajdującego się na przedmiotowej działce oraz podmiotów zobowiązanych do jego rozbiórki. Dalej Sąd wskazał, iż skarżący potwierdził w sprzeciwie, że skoro obiekt objęty decyzją został rozebrany, to postępowanie jest bezprzedmiotowe, potwierdzając tym samym, że były prowadzone określone roboty budowlane na przedmiotowej działce. Wyjaśnił także, że na tym etapie postępowania Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, w tym wynikających z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie można zawęzić wyłącznie do inwestora, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżącemu doręczono to postanowienie i jako strona także miał obowiązek się do niego zastosować.
W związku z tym wykonywanie kolejnych robót budowlanych, niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, stanowi rażące lekceważenie obowiązujących przepisów prawa i w żadnym wypadku nie może skutkować umorzeniem postępowania. W ocenie Sądu słusznie stwierdził organ, że postępowanie dotyczy obiektu, który w dalszym ciągu istnieje, nawet jeżeli nie jest to ten sam obiekt, a obiekt wybudowany w miejsce dotychczasowego, ale wbrew obowiązującym przepisom. Podnieść przy tym należy, że organ pierwszej instancji został zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Skoro zaś sam skarżący twierdzi, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, to tym bardziej potwierdza to konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości i zarzucając jemu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym zaistniała obiektywna bezprzedmiotowość postępowania,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia, przejawiające się w zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesieniu się do części istotnych zarzutów skarżącego, przede wszystkim faktu, że organ odwoławczy był w stanie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a wydanie decyzji kasatoryjnej w ww. sprawie nie było zasadne,
- c) art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w zaniechaniu uchylenia decyzji organu drugiej instancji jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, tj.: umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu wniesionego przez skarżącego i wydanie wyroku, który nie odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowanie w sprawie niniejszej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanej nieważności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.
Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Rozumienie i zastosowanie art. 64e p.p.s.a. nie może być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (porównaj: wyrok NSA z 31.05.2019 r. II OSK 1401/19).
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego co do tego, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Zaistnienie tej przesłanki skarżący wiąże z tym, iż w toku postępowania dokonano rozbiórki wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce, poza obiektami małej architektury, a w ich miejsce ustawiono nowy obiekt o funkcji gastronomicznej. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 20 kwietnia 2015 r. wynika, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego konstrukcji stalowej i drewnianej z tarasem drewnianym, konstrukcją drewnianą nad tarasem, infrastrukturą techniczną, wybudowaną na działce nr [...], bez pozwolenia na budowę.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy ok. 119,25 m² z tarasem drewnianym o pow. zabudowy ok. 115,95 m², z konstrukcją drewnianą nad tarasem (zadaszeniem), małą architekturą w postaci murowanych gazonów, murków oporowych, zewnętrznych schodów drewnianych wraz z infrastrukturą techniczną. W dniu 11 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt został rozebrany, poza gazonami, murkami i drewnianymi schodami. Nadmienić przy tym należy, co nie jest w sprawie sporne, że mimo wstrzymania przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. prowadzenia robót budowlanych przy budowie opisanego obiektu budowlanego, roboty budowlane zostały wykonane. W ich wyniku, w miejsce dotychczasowego, powstał nowy obiekt kontenerowy o funkcji gastronomicznej z tarasem i zadaszeniem.
Mając zatem powyższe na uwadze, wobec porównania zakresu decyzji o nakazie rozbiórki z tym co ujawniono w protokole z oględzin z dnia 11 czerwca 2018r., rację ma Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu który nadal istnieje.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, zaaprobowane następnie przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie bowiem organ odwoławczy podniósł, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do tego: kto aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakie są wymiary przedmiotowego obiektu oraz czy te elementy które organ pierwszej instancji określa mianem "małej architektury" rzeczywiście funkcjonalnie i konstrukcyjnie wpisują się w tego typu obiekty w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Trafnie także wskazano, iż rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze to, iż mimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu takowe roboty budowlane zostały przeprowadzone, z czym wiąże się przecież dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania.
Artykuł 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora (zobacz: wyrok NSA z dnia 7.05.2013 r. II OSK 2686/11, LEX nr 1328865).
Mając na uwadze powyższe powtórzyć należy, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, w związku z tym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji również i zarzut naruszenia art. 151a w zw. z art. 64e p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony. W realiach tej sprawy trafnie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a zatem – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.
W sprawie nie został także naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że ww. norma może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zobacz: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) oraz, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 1071/16; 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3998/17). W niniejszej sprawie żaden ze ww. przypadków nie miał miejsca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a zaskarżone rozstrzygnięcie poddaje się kontroli instancyjnej.
Została także wyjaśniona podstawa faktyczna i prawna podjętego rozstrzygnięcia. Nadto skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do części istotnych zarzutów przez niego podniesionych, przede wszystkim faktu, że w świetle posiadanych informacji należało uznać, iż wydanie decyzji kasatoryjnej nie było zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał dlaczego jego zdaniem postępowanie administracyjne winno być kontynuowane. Zaś to, że Sąd nie odniósł się, jak wskazuje skarżący, do wszystkich zarzutów skargi, chociaż stanowi uchybienie, to jednakże niemające wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zdołała bowiem podważyć legalności, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu odwoławczego.
Reasumując podnieść należy, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 182a p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., została oddalona.