Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. O., na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...], zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania, bez pozwolenia na budowę, na działkach o nr A/4, A/1, A/3, A/6 i A/7, położonych w P., drogi dojazdowej o długości 200 m oraz drenażu, stanowiącego odwodnienie jej korpusu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Podaniem z dnia 4 marca 2015 r., B. G. zwróciła się do PINB o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], PINB w Krośnie odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Wyjaśnił, że skoro dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego uwarunkowane jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, a na obecnym etapie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2014 r., to brak jest gwarancji, że pozostanie ona w obrocie prawnym.
Odwołanie od powyższego postanowienia złożyła Barbara Gajda
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w chwili uzyskania informacji o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji nie wyjaśnił, czy został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Zaskarżenie tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i ewentualność jej uchylenia, nie może stanowić przesłanki do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Decyzja ta bowiem nadal korzysta z domniemania prawidłowości i ochrony trwałości, pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W chwili ustąpienia przyczyny zawieszenia zagadnienie wstępne stało się ostateczne, a organ winien podjąć z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. O. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej,
- 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez stwierdzenie, ze rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stanowi rozstrzygnięcia wstępnego,
- 3) art. 97 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego pomimo, iż orzeczenie w sprawie zagadnienia wstępnego zostało zaskarżone do sądu.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że PINB w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. o zawieszeniu postępowania dotyczącego legalności wybudowanej bez pozwolenia na budowę drogi, wyraźnie zaznaczył, że podjęcie zawieszonego postępowania nastąpi po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. PINB był związany tym stwierdzeniem z mocy art. 110 i art. 126 K.p.a. Skoro postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy, to z chwilą wydania przez Kolegium decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania. Decyzja Kolegium jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 16 § 1 K.p.a.
Sądowa kontrola legalności decyzji SKO nie stanowiła w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. O. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej, poprzez uznanie, że ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania pomimo, iż orzeczenie w sprawie zagadnienia wstępnego zostało zaskarżone na drodze sądowej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a i 107 § 3 K.p.a oraz art. 80 K.p.a poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a., art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustaleniu i ocenie podlegały okoliczności faktyczne i procesowe istotne z punktu widzenia art. 97 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Podstawę zawieszenia stanowił więc przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Ustaleniu podlegała zatem okoliczność faktyczna w postaci stanu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w dniu rozstrzygania wniosku o podjęcie postępowania administracyjnego toczącego się przed inspektorem nadzoru budowlanego. Ocena, czy wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oznacza rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest zagadnieniem z dziedziny wykładni prawa. W ślad za przyjętą wykładnią możliwe jest zaś zastosowanie normy art. 97 § 2 K.p.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania lub odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.
Organ zażaleniowy ustalił, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy doszło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzji z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej, kanalizacji i drenażu.
Na tle zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dodać jeszcze można, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie kwestionował zaskarżenia ostatecznego postanowienia w przedmiocie warunków zabudowy do WSA w Rzeszowie.
Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Kluczowe, dla oceny, czy doszło do ustania przyczyny zawieszenia jest rozumienie pojęcia "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ". W orzecznictwie i piśmiennictwie nie jest kwestionowany pogląd, zgodnie z którym, chodzi o przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia innej sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 521 i powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). To rozstrzygnięcie powinno mieć charakter trwały. Trwałość należy ustalać na podstawie przepisów regulujących tryb jego podejmowania, czy określających inne szczególne wymogi. W przypadku orzeczenia sądowego trwałość należy wiązać z prawomocnością. Gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu K.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna - art. 16 § 1 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Marzysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego.
Tom I. Komentarz", LEX 2010, pkt III.2 do art. 97; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 3226/99). Skoro zatem w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne było rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, to przyczyna zawieszenia ustała z chwilą wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestionowanie przed sądem administracyjnym ostatecznej decyzji nie stanowi podstawy do uznania, że nie doszło jeszcze do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. Edward Janeczko [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków", pod red. A. Mudreckiego, ODDK 2008, s. 227 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt I SA 1102/02).
Od razu warto zauważyć, że do innych stanów faktyczno-prawnych odnosił się pogląd, wyrażany na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę mógł inicjować nadzwyczajne postępowanie administracyjne w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zgodności tej decyzji z planem miejscowym. Wówczas nie wykluczano możliwości zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2044/96; wyrok SN z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/01, OSNP 2003/7/63). W aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy ma inny charakter. W postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego, co do zasady, jest związany decyzją o warunkach zabudowy od chwili wprowadzenia jej do obrotu prawnego. To organ wydający decyzję o warunkach zabudowy rozstrzyga zagadnienie wstępne. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest zaś rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, ale kontrola administracji.
Nie jest wykluczone, w razie wydania przez organ gminy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dopuszczenie możliwości utrzymania zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu zakończenia kontroli sądowej, w celu uniknięcia ewentualnej rozbiórki wykonanego samowolnie obiektu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2217/11). Z taką szczególną sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Niezależnie od tego zauważyć można, że w dacie rozpatrywania skargi kasacyjnej decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej, kanalizacji i drenażu jest nie tylko ostateczna, ale i prawomocna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. B. G. była uczestnikiem postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz uczestnikiem postępowania kasacyjnego. W przepisach art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz takiej osoby zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.