Uzasadnienie
II OSK 2217 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. i J. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a.:
- 1. wstrzymał roboty budowlane przy budowie: obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, składającego się z kontenera i tarasu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, tymczasowego obiektu budowlanego i obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (WC), wzniesionych na działce nr [...] w K. (numer mapy 3) gmina K.,
- 2. nałożył na A. i J. M. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 10 stycznia 2008 r. między innymi zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 8 stycznia 2007 r. A. M. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] maja 2007 r. do dnia 30 maja 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. organ, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, zmienił postanowienie własne z dnia [...] maja 2007 r. w ten sposób, że:
- 1. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia: zaświadczenia od Wójta Gminy K. o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymienionymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi warunkami; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością;
- 2. termin dostarczenia dokumentów zmieniono z dnia 10 stycznia 2008 r. na dzień 31 maja 2008 r.
Pismem z dnia 2 maja 2008 r. A. i J. M. wnieśli o przedłużenie terminu do złożenia powyższych dokumentów do dnia 30 maja 2009 r. Jak wyjaśnili, do tej pory nie otrzymali odpowiedzi na złożony w dniu 10 września 2007 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie puckim na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał A. i J. M. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem składającego się z kontenera i tarasu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, tymczasowego obiektu budowlanego- kontenera pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związanego z gruntem i obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (wc), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonych w K. (numer mapy 3), gmina K. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania wnieśli A. i J. M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wskazując na fakt wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę ww. obiektów budowlanych oraz podejmowane w sprawie czynności, organ odwoławczy za prawidłowe uznał nakazanie ich rozbiórki wobec nieprzedłożenia przez stronę wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. (zmienionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r.) dokumentów.
Zdaniem organu II instancji, fakt toczącego się postępowania o wydanie warunków zabudowy stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie zawiesił wprawdzie prowadzonego postępowania, lecz pomimo upływu terminu w dniu 31 maja 2008 r., zaskarżoną decyzję podjął dopiero w dniu [...] listopada 2008 r., nie mając przy tym informacji o sposobie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego ustalił, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] w K., gmina K. zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ww. budynku letniskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Inwestorzy na powyższą decyzję złożyli skargę.
W ocenie organu odwoławczego, wydanie w dniu [...] maja 2009 r. decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, która następnie została utrzymana w mocy decyzją przez organ odwoławczy i brak pozostałych dokumentów daje wystarczającą podstawę do uznania, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. (zmienionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r.). Tym samym wydanie w sprawie przez organ I instancji decyzji było prawnie uzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i J. M., wnosząc o uchylenie w całości jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, podczas gdy przepis wymienia te dokumenty jedynie przykładowo,
- 2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na niezawieszeniu postępowania w sprawie, podczas gdy toczy się sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 75/10), którym to wyrokiem oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ, po ustaleniu, że wybudowanie przedmiotowych obiektów wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestorów postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. (zmienionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r.) do wykonania w terminie do dnia 31 maja 2008 r. obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Inwestorzy w toku postępowania uzyskali ostateczną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, iż nie wykazali spełnienia warunku, o którym z art. 48 ust. 2 lit. b Prawa budowlanego. Powyższe okoliczności nakładały na organ obowiązek wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż samo wniesienie przez skarżących skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a) nie wstrzymywało jej wykonania. Sąd stwierdził nadto, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy miała charakter negatywny, a więc w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z pewnością strona skarżąca nie dysponowała ostateczną decyzją umożliwiającą legalizację samowoli budowlanej. Z tych też przyczyn zasadnym było w świetle art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M. i P. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na niezawieszeniu postępowania w sprawie, podczas gdy toczy się sprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 75/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r., oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalania decyzji o warunkach zabudowy.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Gdańsku na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk.
O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się też, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).
Nie stanowiło wątpliwości w niniejszej sprawie to, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego, toczącego się w stosunku do przedmiotowych obiektów budowlanych. Konkluzja ta wynika przy tym wprost z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b w związku z ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Została również jednoznacznie wyrażona przez organ odwoławczy w treści decyzji i nie była kwestionowana przez Sąd pierwszej instancji. Problem ujawniony na tle niniejszej sprawy, sprowadzał się natomiast do określenia, czy konieczność zawieszenia postępowania ustała z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, czy też rozciągała się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Oceny wymagała, zatem jedna z przesłanek zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, tj. określenia, czy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Nie bez znaczenia dla oceny tej kwestii będzie również analiza skutków, jakie wywołuje to rozstrzygnięcie dla postępowania głównego, tj. legalizacji obiektu budowlanego.
W tym zakresie podkreślenia przede wszystkim wymaga, iż niespełnienie warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, skutkuje, jak trafnie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, orzeczeniem wobec obiektu budowlanego nakazu rozbiórki. Jest ono efektem stwierdzenia, iż obiekt ten narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ ma obowiązek jego rozpatrzenia. Pomimo jednak tego, iż co do zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny i Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego prawidłowo przyjęły, że kwalifikacja ta będzie wynikać z ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jako aktu wywołującego skutki w nim określone, to jednak nie sposób nie uwzględnić również tego, że pominięcie możliwości usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego w drodze kontroli sądowej może w konkretnych stanach faktycznych zagrażać zarówno samej skuteczności tej kontroli, jak i wartościom chronionym na poziomie konstytucyjnym, jak prawo własności, czy też prawo do sądu.
Efekt zarówno tej kontroli, stwierdzającej nielegalność wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i konieczność ponownego rozpoznania tej sprawy zostałby, bowiem zniweczony poprzez wcześniejsze wydanie nakazu rozbiórki i jego wykonanie. W takiej sytuacji ocena zgodności obiektów budowlanych, będących przedmiotem postępowania legalizacyjnego, z przepisami planistycznymi byłaby już bezcelowa, zaś samo postępowanie legalizacyjne utraciłoby swój podstawowy sens. Nakaz rozbiórki zostałby, bowiem orzeczony w stosunku do obiektów, które mogłyby zostać zalegalizowane, gdyby nie wcześniejsza wadliwość decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Z powyższych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało podzielić zarzut kasacji dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem dyspozycji art. 97 § 4 K.p.a.
W tym stanie sprawy wobec wyprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, a co stanowi o naruszeniu przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję. Wadliwość tej decyzji opierała się na przedwczesnym zastosowaniu wobec inwestora sankcji nakazu rozbiórki, wobec nie zakończenia postępowania sądowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpoznając sprawę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko, jak również to, na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa sądowa dotycząca warunków zabudowy na moment podejmowania przez niego rozstrzygnięcia.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił skarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.