Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. oraz E. Z. i Z. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] o zatwierdzeniu dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn. z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP S.A., teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [...], z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym – na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] oraz [...] obręb [...] K., położonych w K. przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargi poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, bowiem uznał, iż w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, jak i do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji zauważył, iż wydane pozwolenie na budowę zostało oparte na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (zmienianą kolejnymi decyzjami w zakresie jej terminu ważności) oraz decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], rozszerzającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1999 r. (również zmienianej w zakresie obejmującym termin jej ważności). Decyzje ustalające warunki zabudowy były oparte na Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24, poz. 108). Powyższy plan miejscowy utracił moc z dniem 2 stycznia 2003 r.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż po dniu 1 stycznia 2003 r. decyzje ustalające w niniejszej sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, należy uznać za odwołujące się do nieaktualnych już przepisów prawa miejscowego. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, należy uznać za istotne naruszenie prawa materialnego.
Sąd uznał też, że organ orzekający w sprawie naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 K.p.a., nie doręczając U. i K. K. oraz M. B. decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli: Centrum [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. i "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (identyczne w treści) oraz Wojewoda Małopolski.
Uczestnicy postępowania – Spółki Centrum [...] i "[...]" wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna ww. uczestników została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez uznanie, że z chwilą utraty mocy obowiązującej przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wygasły wszystkie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane na podstawie ustaleń tych planów. Zarzucono też błędną wykładnię art. 40 i art. 44 ust. 1 powołanej ustawy poprzez uznanie, że charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, iż z chwilą wygaśnięcia planu miejscowego, na podstawie którego decyzja była wydana, decyzja ta nie może stanowić podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę.
Z powyższym zagadnieniem wiąże się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 § 1 (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jednostkę jako ustęp) K.p.a., poprzez uznanie, że inwestor nie legitymuje się aktualną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawniającą do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania, których naruszenie zarzucają uczestnicy postępowania są następujące przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- – art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 47 § 1 i art. 49 § 1 ww. ustawy, poprzez brak nadania biegu złożonemu przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] pismu z dnia [...] lipca 2008 r., zawierającemu uzupełnienie i rozszerzenie skargi z dnia [...] marca 2008 r., co skutkowało brakiem doręczenia odpisu pisma stronie oraz brakiem poinformowania strony o złożeniu przedmiotowego pisma, uniemożliwiając stronie ustosunkowanie się do stawianych w tym piśmie zarzutów i pozbawiając przez to stronę możności obrony jej praw;
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ww. ustawy w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo braku naruszenia tych przepisów oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy;
- – art. 145 §1 pkt 1 lit. b/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jednostki jako ustępy) K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania;
- – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie uchylonych decyzji administracyjnych oraz poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji;
- – art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 ww. ustawy, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów na okoliczność prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronom postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy.
Wojewoda Małopolski w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I, II i IV rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu nastąpiło w takim stopniu, który uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego.
Wojewoda Małopolski zarzucił też naruszenie prawa materialnego przez:
- – błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie niedopuszczalności oparcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie nieobowiązującej w dacie wydania tego pozwolenia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą jej wydania;
- – błędną wykładnię art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ administracji bezpodstawnie uznał, iż inwestor legitymuje się ostateczną i ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- – niezastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Pismami z dnia 25 września 2008 r. E. i Z. Z. wnieśli odpowiedź na skargi kasacyjne, wnosząc "aby względy proceduralne (formalne) podnoszone przez Wojewodę i uczestników postępowania – [...] Sp. z o.o. oraz Centrum [...], jeżeli takie zostaną stwierdzone, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie zasadniczej kwestii sprawy".
Pismem z dnia 29 września 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła odpowiedź na skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej oraz uczestników postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z m.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż mają one usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim trafne jest stanowisko zajęte we wszystkich trzech skargach kasacyjnych, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą wydania tej decyzji.
Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu wyżej wskazanym (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złoży wniosek o wydanie tego pozwolenia w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalonym i niekwestionowanym faktem w tej sprawie jest to, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, przyjmującego, że wobec utraty mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozbawiono mocy prawnej tej decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego "odzwierciedlającej" nieaktualny stan prawny, narusza prawo.
Stwierdzić w tym miejscu należy, że nowe uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których odwołuje się Sąd pierwszej instancji co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostających w obrocie prawnym w dniu jej wejścia w życie. Ma to szczególne znaczenie dla inwestorów na obszarach, gdzie tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed 1995 r. Inwestorzy ci zachowują prawa nabyte w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie planu obowiązującego w chwili wydania decyzji.
W tym miejscu trzeba podnieść, że z art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego, w szczególności z ust. 2 tej regulacji, wynika, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Przepis ten jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, został naruszony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji poprzez jego niezastosowanie. Przy czym wyjaśnić należy, iż od zasady z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zachowania w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej regulacji planistycznej, ustawodawca wprowadził wyjątek w art. 65 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, a zgodnie z tą normą, jeżeli dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji celu publicznego uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, organ który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie stwierdza się jednak wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wyjątek nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (porównaj – T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, z. 7, s. 53).
Dlatego też zauważyć w tym miejscu należy, iż wygaśnięcie przedmiotowego prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano przedmiotową decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niewątpliwie stanowi zmianę stanu prawnego będącego podstawą do wydania tejże decyzji, lecz nastąpiło to już po jej wydaniu, a zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą.
Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji to wywoływała ona w okresie swej ważności skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadziło w efekcie, tak jak to trafnie wskazano w skargach kasacyjnych, do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto dodać należy, że art. 47 mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. A skoro tak to stosownie do tej regulacji przedmiotowa decyzja wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, zobowiązując na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo budowlane do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją.
Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych, a jednocześnie ocenić przesłanki ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie w świetle materiału dowodowego, jako że, jak zasadnie podnosi się to w skargach kasacyjnych, sam fakt braku w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowej decyzji przez strony postępowania U. K. K., przy założeniu, że doręczenie decyzji nastąpiło, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że doszło w postępowaniu do naruszenia art. 10 K.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby wznowienie postępowania.