Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 491/09 oddalił skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd - odnosząc się do żądania wniesionego wraz z zarzutami do tytułu wykonawczego, a dotyczącego zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wniesioną do Trybunału Konstytucyjnego skargę dotyczącą kontroli konstytucyjności art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - wskazał na art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968). Przepis ten reguluje przesłanki, które pozwalają na zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Żadna z nich nie wskazuje, że taką podstawą może być toczące się postępowanie przed innym sądem, w tym także Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można więc uznać, że skarga konstytucyjna przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu jest okolicznością uprawniającą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Ponadto stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dotyczący zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1998 r. (III SA 762/97) oraz Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Lu 369/97) uznały, że przepis ten w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie tworzy samodzielnej podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ostatni z wymienionych przepisów odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w kpa, nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nieobjętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem jej art. 56 wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jako podstawa zawieszenia tego postępowania nie została wymieniona okoliczność powodująca konieczność jego zawieszenia z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na gruncie niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze, że postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia nie zostało oparte o przepisy Prawa budowlanego, ale regulacje dotyczące postępowania egzekucyjnego, zatem wynik rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do przepisów Prawa budowlanego nie mógł mieć znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Organy egzekucyjne nie stosowały bowiem przepisów prawa budowlanego. Ponadto w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego takie okoliczności, jak uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003, s. 170; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2001 r., III SA 47/00 "Przegląd Podatkowy" 2001, nr 9, s. 63, LEX 50361).
Przyjąć zatem należy, że wniesienie skargi konstytucyjnej, w której strona domaga się zbadania zgodności z Konstytucją przepisu w oparciu, o który wydana została decyzja podlegająca następnie egzekucji, również nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Dodatkowo w kontekście przedmiotowej sprawy wskazano, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), Trybunał Konstytucyjny może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego. W przypadku skorzystania przez Trybunał z możliwości wydania postanowienia tymczasowego, skarżącemu będzie ewentualnie przysługiwało prawo do złożenia do organu egzekucyjnego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej.
Za bezzasadny uznano także zarzut, jakoby J. S. został zmuszony do dokonania inwestycji, na którą potrzebne jest wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący został zobowiązany przez organy do dokonania określonych robót budowlanych, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2008 r., II OSK 1102/07. W wyroku tym NSA wskazał, że roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. W takim stanie sprawy zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że do dokonania nakazanych mu prac niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organy egzekucyjne natomiast mają obowiązek wyegzekwowania ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu nadbudowę kominów i czasowego zaprzestania ich użytkowania.
Ponadto, wykonalność jako cecha obowiązku oznacza, że zobowiązany powinien zachować się w taki sposób, jaki jest obiektywnie możliwy i dopuszczalny w danych okolicznościach oraz, że podjęcie przez niego wskazanych działań lub powstrzymanie się od określonych działań jest warunkiem realizacji aktu administracyjnego nakładającego obowiązek (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne op. cit., s. 131). Niewykonalność obowiązku oznacza zaś, że obowiązek jest niewykonalny, gdy nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (niewykonalność faktyczna). Ewentualnie decyzja może być niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Żadna z wymienionych przyczyn niewykonalności obowiązku nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z tych względów nie jest zasadny zarzut podniesiony przez skarżącego, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niewykonalny, gdyż do jego wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę.
Nie ma również znaczenia podnoszony w skardze argument mówiący, że pierwszeństwo ma postępowanie dotyczące samowoli budowlanej dokonanej przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Według skarżącego istnieją przesłanki do zawieszenia egzekucji, gdyż po podjęciu przez organy działań zgodnych z prawem, tj. orzeczenia rozbiórki budynku przy [...], postępowanie egzekucyjne stanie się bezprzedmiotowe. Kwestia wydania decyzji dotyczącej wykonywania robót budowlanych na działce przy ulicy [...] w Olsztynie przez E. i S. R. została zakończona najpierw wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 2 września 2008 r. (II SAB/Ol 15/08) oddalającym skargę J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 15 grudnia 2002 r. w sprawie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia budowlanego.
Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2009 r. (II OSK 1688/08) oddalił skargę kasacyjną. Tak więc sprawa, która według skarżącego powinna być rozpatrzona przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego w jego sprawie, została sfinalizowana prawomocnym i kończącym ją orzeczeniem.
Podniesiona przez skarżącego w postaci skargi konstytucyjnej okoliczność nie miała znaczenia dla postępowania Sądem I instancji i nie jest w niniejszej sprawie ustawową przesłanką zawieszenia takiego postępowania. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w żaden sposób nie wpływa na wynik przedmiotowej sprawy, ponieważ Sąd ten nie badał legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej.
J. S., zaskarżając skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wniósł "o jego uchylenie art. 185 p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono: "Przedmiotem skargi jest odmowa zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku ze skierowaniem zarzutu do organów administracji publicznej złożonego na podstawie art. 33 pkt. 5 (Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) Ustawy z dnia 17 czerwca 1996r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z sytuacją taką mamy do czynienia, gdy tytuł wykonawczy nakazujący wykonanie określonych robót nie spełnia wymogów określonych w Ustawie Prawo budowlane, wywołuje sankcje karne dla skarżącego w przypadku przystąpienia do ich wykonania.
"Uzasadnienie takiego stanowiska jest następujące: Art. 66 Prawa budowlanego służy do dyscyplinowania właścicieli obiektów do dbania o właściwy stan techniczny budynku w zakresie remontów, odbudowy lub robót wykończeniowych dotyczących estetyki obiektu budowlanego. Nadbudowa będąca zadaniem inwestycyjnym wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę po opracowaniu dokumentacji technicznej (art. 28 ust. 1).Przystąpienie do robót inwestycyjnych jest wyłączną wolą inwestora i żaden organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do przymuszania go do podejmowania działalności inwestycyjnej.
Zatem, przystąpienie do realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę - nadbudowa kominów nie umieszczona jest w tabeli art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie jest więc zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia przed organem architektoniczno-budowlanym. Przystąpienie do nadbudowy kominów o wysokości powyżej 5m bez zatwierdzonej dokumentacji technicznej jest niedopuszczalne z mocy Ustawy Prawo budowlane, a więc zagrożone jest sankcją karną określoną w art. 90 Prawa budowlanego tak też wyrok SN.V KKN 43/96, OSNKW 1997/1-2/17
Glosa aprobująca Kurzępa B Prok. i Pr 1998/1/83."
"W przypadku przystąpienia do robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. l, organ z uwagi na restytucyjny charakter przepisu art. 48 ma obowiązek nakazać dokonania rozbiórki -Prawo budowlane. Pomijam tu aspekt oszpecenia budynku, gdyż dwa kominy powyżej 5 metrów jako wolnostojące nie tylko oszpecą budynek, mogą również doprowadzić do katastrofy budowlanej w przypadku niesprzyjających warunków pogodowych (wichura). Z tych też powodów została wniesiona skarga do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż decyzja w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy podlega uchyleniu art.156 § 1 pkt.5 i pkt.6 Kodeksu Postępowania administracyjnego.
Skarżący składa skargę kasacyjną z powodu naruszenia przez organ za akceptacją Sądu art. 56 §1 pkt 5 Ustawy z dnia 17 czerwca 1996r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd nie badając prawidłowości zastosowania przepisu prawa budowlanego art. 66 dopuszcza do popełnienia przestępstwa. Nie było żadnych przeszkód prawnych o wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie wykładni przepisu art. 66 Prawa budowlanego, a także zawieszenia postępowania stosownie do zapisu art. 125§1 pkt l p.p.s.a., tym bardziej, iż za takim rozwiązaniem przemawia zasada praworządności. Wykazane uchybienia wskazują na konieczność wystąpienia o co wnioskuję do Trybunału Konstytucyjnego stosownie do zapisu art.124 §l pkt.5 o zadanie pytania prawnego o treści czy art.66 Prawa budowlanego w zakresie jego stosowania może dotyczyć zadań inwestycyjnych (nadbudowa) w istocie zmierzającym do przymusu podjęcia działalności inwestycyjnej. Podstawą prawną takiego wystąpienia jest art.32 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 191 Ustawy Zasadniczej Konstytucji RP".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zacytował skargę kasacyjną J. S. w całości, aby jednoznacznie wykazać, że nie zostały zakreślone jej granice, co uniemożliwia Sądowi jej rozpoznanie.
Po pierwsze, z rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wynika, czy Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wszystkich wymienionych w niej przepisów, czy też tylko niektórych z nich.
Po drugie, w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie określono, które ze wskazanych w niej przepisów skarżący kasacyjnie uważa za przepisy prawa materialnego, a które za przepisy postępowania.
Po trzecie, skarżący kasacyjnie nigdzie nie precyzuje, czy naruszenie wymienionych przez niego przepisów nastąpiło przez błędną ich wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, ani też, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli więc w skardze kasacyjnej nie określono, że naruszenie wskazanych w niej przepisów nastąpiło przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ani też nie wyjaśniono, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należało, że tak postawione zarzuty nie są podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć tylko na wymienionych w tym przepisie podstawach. Z tego powodu należało tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania uznać za bezzasadne.
Po czwarte, wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, ponieważ w ogóle nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Z tego względu zarzut ich naruszenia (o ile taki został postawiony, bo nie wynika to jednoznacznie z rozpoznawanej skargi kasacyjnej) jest oczywiście nieuzasadniony.
Po piąte, przepis art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest adresowany do zobowiązanego. Określa on jedną z dozwolonych przez ustawę podstaw, na której zobowiązany może oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z tego względu przepis ten nie może zostać naruszony, ani przez organ administracyjny, ani też przez sąd administracyjny, dokonujący kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Po szóste wreszcie, skoro skarga konstytucyjna J. S. dotyczyła zgodności z Konstytucją RP art. 66 Prawa budowlanego, a ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności tego przepisu pozostawało bez wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt l p.p.s.a. jest także chybiony.
Ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.) źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają w znacznym zakresie przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej przyczyny orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.