Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 610/16, oddalił skargi J.G. i T.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] sierpnia 2008 r. W.G. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności robót budowlanych zrealizowanych przy rozbudowie budynku znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. z pozwoleniem na budowę - o ile takie było wydane, w szczególności w zakresie podwyższenia poziomu terenu, z żądaniem wydania decyzji zobowiązującej właściciela terenu do przywrócenia poprzedniego poziomu gruntu. Według wnioskodawcy, w trakcie realizacji tej inwestycji poziom terenu został podwyższony o ok. 60 cm, co skutkuje zalewaniem spływającymi wodami opadowymi jego nieruchomości oraz piwnicznej części budynku położonej przy ul. [...].
Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie rozpoznawana i rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego pierwszej oraz drugiej instancji, jak również przez sąd administracyjny.
Po kolejnym uchyleniu wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, polegających na doprowadzeniu zrealizowanych robót budowlanych do stanu poprzedniego albo wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.G. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji [...]WINB wskazał na związanie go wydanymi uprzednio w sprawie orzeczeniami.
Następnie podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. stanął na stanowisku, że jeżeli podwyższenie terenu było przewidziane w projekcie budowlanym, to wówczas prowadzenie postępowania w kwestii zgodności wykonanych robót z ustaleniami pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe, skoro wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli jednak projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie przewidywał podwyższenia terenu, to wówczas wobec żądania wnioskodawcy o przywrócenie poprzedniego poziomu gruntu należało ustosunkować się merytorycznie. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. przesądził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że projekt budowlany nie przewidywał podwyższenia terenu działki nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu, w sprawie do wyjaśnienia pozostało, czy i w jakim zakresie podwyższenie terenu nastąpiło. [...]WINB wskazał, że PINB dla m. W., po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, że w niniejszym przypadku doszło do podwyższenia terenu o 14 cm, co było spowodowane niwelacją tego terenu.
W ocenie organu powiatowego nie stanowi to istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co znajduje także potwierdzenie w opinii autora projektu budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że obecne zagospodarowanie terenu działki nr ewid. [...] nie ma wpływu na stosunki wodne w tym rejonie. [...]WINB w pełni podzielił powyższe stanowisko organu powiatowego. Podkreślił też, że obecnie na zniwelowanym terenie na działce nr ewid. [...] występują spadki w kierunku ul. [...] oraz przeciwnym kierunku, z odprowadzeniem wody poprzez kratki do separatora, a następnie do kanalizacji.
Ponadto nieruchomość przy ul. [...] od strony sąsiedniej działki przy ul. [...] jest odgrodzona murem pełnym o wysokości ok. 1,50 m, co znajduje potwierdzenie w protokole PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz w materiale zdjęciowym załączonym do tego protokołu i do protokołu z dnia [...] maja 2015 r. Organ wskazał również, że W.G., będący wnioskodawcą jako poprzedni właściciel działki przy ul. [...], zwracał się także do Prezydenta m. W. o podjęcie stosownych działań w celu odtworzenia rowu odwadniającego ul. [...], podnosząc, że zasypanie tego rowu spowodowało zmiany w odpływie wód opadowych, które zalewają ww. posesję. Oznacza to, że zalewanie działki nr ewid. [...] nie musi być bezpośrednio i zarazem wyłącznie związane z niwelacją terenu na działce nr ewid. [...]. Organ podkreślił również, że PINB dla m. W. ustosunkował się do wniosków składanych przez skarżących oraz że nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych czynności dowodowych w tej sprawie.
J.G. i T.G. zaskarżyli ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonej decyzji J.G. zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu; art. 79 § 1 i 2, art. 81 oraz art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób uniemożliwiający skarżącemu uczestniczenie w czynnościach dowodowych, tj. w oględzinach; art. 79 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w dniu 12 maja 2015 r.; art. 75, art. 77, art. 78 § 1 i 2 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z rozprawy administracyjnej i zeznań świadków na okoliczności podane w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. na okoliczność podniesienia lub niepodniesienia terenu działki nr [...] w stosunku do pierwotnego jej położenia względem sąsiedniej działki nr [...], a tym samym zaniechania podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia faktycznego oraz do załatwienia sprawy i uwzględnianie jedynie dowodów, wyjaśnień i oświadczeń składanych przez S.S., z pominięciem w całości dowodów, wyjaśnień i oświadczeń składanych przez skarżącego; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasad wiedzy, logicznego myślenia oraz zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność, przez co organ drugiej instancji błędnie uznał, że pomiędzy wysokością działki położonej przy ul. [...] w W. a poziomem terenu działki sąsiedniej przy ul. [...] w W. występują niewielkie różnice wysokościowe, tj. ok. 14 cm, wobec czego uznał za bezzasadne żądanie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego poziomu terenu działki, na której zrealizowano przedmiotową inwestycję i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmowną; art. 84 i art. 85 k.p.a. poprzez oparcie się o dokument prywatny w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych i przeprowadzenie oględzin bez dokonania wymaganych do tego czynności wyjaśniających, w tym w szczególności pomiarów rzędnych terenu przez osoby do tego uprawnione, a zamiast tego dokonanie ustaleń rzędnych jedynie w oparciu o oświadczenia strony – S.S. oraz opinię wykonaną na jego zlecenie; art. 7, art. 75 i art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie i pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, tj. rozprawy administracyjnej celem konfrontacji zeznań stron oraz ewentualnie z zeznań świadków, dowodu ze zdjęć z lat 2005-2007, wykonanych przed rozbudową budynku na posesji przy ul. [...] oraz zdjęć wykonanych po rozbudowie oraz poprzez pominięcie dowodu z oświadczeń złożonych przez W.G., poprzedniego właściciela działki przy ul. [...], jako świadka na okoliczność znacznego podwyższenia terenu powodującego zagrożenie w szczególności dla bezpieczeństwa mienia skarżącego, pomimo że dowody te mogłyby posłużyć wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i faktów, a które to stoją w opozycji do ustaleń stanu faktycznego opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodanie uzasadnienia prawnego w wydanej przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji, tj. brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w tym przede wszystkim przytoczenia i wyjaśnienia powołanego w sentencji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez co strona skarżąca została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do prawno-materialnych argumentów uzasadniających wydanie odmownej decyzji.
Zaskarżonej decyzji T.G. zarzucił naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez niewuwzględnienie przez organy wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu - wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 827/14 wydanego w niniejszej sprawie; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnienia wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego; art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącego, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia; art. 134 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie odwołania skarżącego wobec uznania, iż odwołanie zostało dokonane z przekroczeniem terminu do jego wniesienia w sytuacji gdy termin ten został zachowany.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w wykonaniu ciążącego na nich obowiązku zgromadzenia i oceny dowodów organy prawidłowo oceniły znajdujące się w sprawie dokumenty, które były wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zatem stosownie do art. 80 k.p.a., organy administracji publicznej oceniły, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgromadził dodatkowy materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin z dnia [...] maja 2015 r., dysponował decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], opinią techniczną sporządzoną w dniu [...] maja 2015 r. przez mgr inż. arch.
K.C., opinią uprawnionego geodety M.C. z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącą rzędnych działek nr ewid. [...] i [...] będącą ustosunkowaniem się do uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz ekspertyzą techniczną sporządzoną w marcu 2009 r. przez Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników [...]. PINB, po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznał, że doszło do podwyższenia terenu o 14 cm, co było spowodowane niwelacją tego terenu, co nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę i co znajduje także potwierdzenie w opinii autora projektu budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Również, zdaniem tego organu, z materiału dowodowego wynika, że obecne zagospodarowanie terenu działki nr ewid. [...] nie ma wpływu na stosunki wodne w tym rejonie.
Również [...]WINB w pełni i zasadnie podzielił stanowisko organu powiatowego w sprawie w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Organ ten podkreślił też, że obecnie na zniwelowanym terenie na działce nr ewid. [...] występują spadki w kierunku ul. [...] oraz przeciwnym kierunku, z odprowadzeniem wody poprzez kratki do separatora, a następnie do kanalizacji. Nieruchomość przy ul. [...] od strony sąsiedniej działki przy ul. [...] jest odgrodzona murem pełnym o wysokości ok. 1,50 m, co znajduje potwierdzenie w protokole PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz w materiale zdjęciowym załączonym do tego protokołu i do protokołu z dnia [...] maja 2015 r. w ocenie Sądu, przedstawione wyżej stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji jest prawidłowe, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i wydane zostało zgodnie z wydanym uprzednio w sprawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 827/14.
Słusznie organ wskazał też, że W.G., będący wnioskodawcą jako poprzedni właściciel działki przy ul. [...], zwracał się także do Prezydenta m. W. o podjęcie stosownych działań w celu odtworzenia rowu odwadniającego ul. [...], podnosząc, że zasypanie tego rowu spowodowało zmiany w odpływie wód opadowych, które zalewają ww. posesję. Oznacza to, że zalewanie działki nr ewid. [...] nie musi być bezpośrednio, i zarazem wyłącznie, związane z niwelacją terenu na działce nr ewid. [...]. Oba organy ustosunkowały się również do wniosków składanych przez skarżących co do przeprowadzenia dodatkowych dowodów w postaci kolejnych oględzin, czy rozprawy administracyjnej, co znalazło swój wyraz w postanowieniach odmownych z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2015 r. Słusznie [...]WINB uznał też, że twierdzenie, iż doszło do podwyższenia poziomu terenu działki nr ewid. [...] o ok. 60 cm, nie znajduje w materiale dowodowym sprawy uzasadnienia. Zdaniem Sądu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organy obu instancji ustalone w sposób właściwy, w związku z czym zarzuty skarżących należało uznać za bezzasadne.
Skargą kasacyjną J.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, pomimo że organ odwoławczy naruszył obowiązek respektowania wiążących ocen prawnych oraz wytycznych zawartych w poprzednio wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03.12.2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 827/14 co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. pomiarów oględzin działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] i działki ewidencyjnej [...] położonej przy ul. [...], gdyż twierdzenia stron w tym zakresie były rozbieżne, wobec tego wymagały przeprowadzenia dowodów niezależnych i specjalistycznych w tym pomiarów poziomu obu działek, pomimo to organy jak i sąd oparł swoje rozstrzygnięcie o oświadczenia i prywatne dokumenty przedstawione przez jedną ze stron, tj. inwestora, nie przeprowadzając pomiarów w ramach oględzin i nie biorąc pod uwagę dokumentów świadczących odmiennie od twierdzeń inwestora;
- 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia pełnego materiału dowodowego;
- 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ I instancji a tym samym i organ II instancji następujących przepisów:
- - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., gdyż organ nie zapewnił stronie skarżącej czynnego udziału w oględzinach terenu przeprowadzonych w dniu [...].05.2015 r. a następnie bezzasadnie oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...].06.2015 r. uniemożliwiając udowodnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, pomimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona a zgłaszane dowody mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
- - art. 40 § 2 k.p.a. w zw. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., art. 80 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zaakceptował naruszenie organu pierwszej instancji polegające na niezawiadomieniu pełnomocnika skarżącego oraz skarżącego o prowadzonych czynnościach dowodowych w przepisanym terminie, tj. oględzinach z dnia [...].05.2015r. na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...], oraz niedopuszczenie przez organ administracji publicznej do udziału w oględzinach samego skarżącego, pozbawiając go prawa do czynnego udział w czynnościach dowodowych, a pomimo to bezprawne uznanie okoliczności faktycznych zawartych w protokole z dnia [...].05.2015r. za udowodnione i wydanie na ich podstawie rozstrzygnięcia.
- - art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 7, 78 § 1 i 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego zmierzające do wyjaśnienia sprawy, które jednocześnie potwierdzały okoliczności przez niego podnoszone i pozwalały usunąć rozbieżności i nieprawidłowości w zebranym materiale dowodowym oraz pozwoliłyby wykazać pozorność oświadczeń zawartych w dokumentach prywatnych przedkładanych przez inwestora;
- - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy pomimo, że w sprawie występowały istotne rozbieżności w ustaleniach organu co do wysokości pierwotnych rzędnych terenu, nieuzasadnione pominięcie i nie wyjaśnienie wskazań Wojewody [...] o pierwotnych rzędnych terenu wskazanych w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r.
- - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasady logicznego myślenia oraz zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność poprzez pominięcie wskazań Wojewody [...] o pierwotnych rzędnych terenu, pomimo że dane te pochodziły z dokumentów i map urzędowych dotyczących ww. nieruchomości z okresu sprzed wydania pozwolenia na budowę inwestorowi (decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r.) a danie wiary oświadczeniom składanym do protokołu przez inwestora oraz składanym przez niego dokumentom prywatnym,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w tym m.in. dotyczących naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącemu uczestniczenie w czynnościach dowodowych oraz art. 79 § 1 k.p.a. i art. 40 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi strony zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] maja 2015 r. - nieustosunkowanie się do ww. zarzutów uniemożliwia dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i przyczyn zaakceptowania uchybień dokonanych przez organ, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku motywów oddalenia wniosków dowodowych skarżącego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy wypełniając tym samym dyspozycję art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
- 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy dostarczony przez inwestora. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem przepisów k.p.a. ponadto materiał ten nie został uzupełniony o dowody wnioskowane przez skarżącego, które bezzasadnie nie zostały oddalone.
- II. w związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 36a ust5 pkt 1 u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i podlega jedynie uznaniu i kwalifikacji projektanta co należy uznać za błędne i niezgodne z obowiązującą wykładnią i powszechnie stosowaną interpretacją tego przepisu przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 610/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał bowiem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podważające przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko co do prawidłowości zebrania przez organy materiału dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej, trafnie wskazała, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego należycie nie skontrolował decyzji organu I instancji pod kątem prawidłowości przeprowadzenia oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r., do przeprowadzenia której to czynności procesowej zobowiązano orzekające w sprawie organy w wydanym uprzednio i wiążącym w niniejszej sprawie - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/14.
Należy zwrócić uwagę, że już samo zawiadomienie skarżącego kasacyjnie o ww. czynności procesowej obarczone było błędem, bowiem jak wynika z akt niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. o terminie przeprowadzenia oględzin zawiadomił bezpośrednio J.G., pomimo iż był on w postępowaniu administracyjnym reprezentowany przez pełnomocnika (art. 79 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.). Ponadto pomimo osobistego stawiennictwa skarżącego J.G. w miejscu i terminie przewidzianym dla dokonania omawianej czynności procesowej, nie mógł on wziąć w niej udziału bowiem nie został wpuszczony na teren kontrolowanej nieruchomości przez jej właściciela. Stosownie natomiast do treści art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom i składać wyjaśnienia. Zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2, które jednak w niniejszej sprawie nie miały miejsca.
Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA: z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/12; z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06; z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 462; F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 424).
Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odstąpienie organu I instancji od nakazanego wyżej obowiązku pozbawiało skarżącego możliwości zanegowania niektórych dowodów i uniemożliwiło podjęcie czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Stwierdzone powyżej uchybienia procesowe świadczące o naruszeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. W. w toku postępowania wyjaśniającego art. 10, art. 40 § 2, art. 79 i art. 81 k.p.a., powodują, że przeprowadzone w dniu 12 maja 2015 r. oględziny terenu przy ul. [...] w W. udokumentowane protokołem nr [...], nie mogły być dowodem w sprawie. To zaś oznacza, że organy nie uczyniły zadość art. 153 p.p.s.a. w zakresie wynikającym z powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nakazującego organom przeprowadzenie dowodu z oględzin.
W konsekwencji zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia ww. przepisu jak i powiązane z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem decyzje w tej sprawie wydano bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego nie dostrzegł rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez podania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił bowiem przyczyn nieuwzględnienia podnoszonych przez skarżącego zarzutów, kwestionujących prawidłowość przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z oględzin. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia jest naruszeniem w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie czyni bowiem przedwczesnym możliwość rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego - w związku ze stwierdzeniem zaistnienia w niniejszej sprawie szczegółowo omówionych powyżej uchybień natury procesowej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić, czy odstąpienie przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego było nieistotne, a zatem czy prawidłowo zastosowano w sprawie przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej wnoszącego skargę kasacyjną J.G. i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem organów będzie zatem przede wszystkim uzupełnienie materiału dowodowego o dowód z prawidłowo przeprowadzonych oględzin nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza braku możliwości przeprowadzenia przez organ innych jeszcze dowodów (w tym np. dowodu z opinii biegłego geodety), które mogłyby być uznane za przydatne dla potrzeb sformułowania oraz przekonującego uzasadnienia stanowiska odnośnie charakteru odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.
O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.