Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1605/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1383/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg M. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych z wbudowanymi garażami, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w tym wjazdami z drogi publicznej na częściach działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. D., ul. W. i ul. B. w K.".

Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg M. w K., działający przez Okręgowy Zarząd M.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium wskazało, że interes prawny do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługuje właścicielom, ewentualnie użytkownikom wieczystym działek, których dotyczy wniosek lub działek, na które inwestycja oddziałuje. [...] Okręg M. w K., składając przedmiotowe odwołanie wskazał, że jest użytkownikiem działki nr [...] obr. [...] P., przy ul. D. w K., która stanowi własność Skarbu Państwa oraz znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] "[...]" S.A. w K. (tak wypis z księgi wieczystej Nr [...] dla działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...]). Stwierdzenie nabycia przez [...] "[...]" prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy z dnia 5 grudnia 1990 r. nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1546/16 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez [...] Okręgowy Zarząd M. w K., który tą drogą kwestionował uprawnienia [...] S.A. do przedmiotowej działki, wywodząc własne prawa wynikające, w jego ocenie z użytkowania tych terenów.

Ostatecznie i prawomocnie została więc rozstrzygnięta kwestia praw do terenu po stronie [...] "[...]" S.A. i braku praw rzeczowych po stronie [...] Okręgu M. Przyjęto, że z uwagi na nietrwały charakter przekazania przez Zakłady "[...]" na rzecz [...] tego gruntu, czynność tę należy traktować jako użyczenie. W ocenie Kolegium, [...], obok faktycznego korzystania z tych terenów, na które się powołuje, nie zdołał wykazać, że przysługuje mu jakiekolwiek prawo do tych terenów, choćby przywoływane przez niego ograniczone prawo rzeczowe – użytkowanie.

[...] stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg M. w K. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 75 w związku z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 11 ust. 3 i art. 30 ust. 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek.

Skarżący swoją legitymację procesową w odnośnym postępowaniu wywodzi przede wszystkim z twierdzenia, że jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] P. przy ul. D. w K.. Z kolei to twierdzenie opiera się na przekonaniu skarżącego o spełnianiu przez niego przesłanek z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i tym samym nabyciu wspomnianego organicznego prawa rzeczowego z mocy ustawy z dniem 19 stycznia 2014 r. Dotąd nie została wydana decyzja, o której mowa w ust. 2 wspomnianego przepisu, co jednak – zdaniem skarżącego – nie ma znaczenia, bo decyzja ta ma tylko deklaratywny charakter.

W ocenie skarżącego, "samo wszczęcie postępowania z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych świadczy już o istnieniu roszczenia po stronie [...], a tym samym uzasadnia po stronie [...] interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Sąd powyższej oceny nie podzielił. Tak naprawdę nie ma w prawie administracyjnym decyzji stricte deklaratywnych, pozbawionych całkowicie skutku konstytutywnego. Konstrukcja normatywna, zastosowana w art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), znamienna tym, że nabycie prawa następuje "z dniem wyjścia w życie ustawy", ale wymaga ono autorytatywnego stwierdzania "deklaratywną" decyzją administracyjną (konstrukcja występująca także w innych aktach prawnych) jest wyczerpująco objaśniona w doktrynie. W takich przypadkach prawa, mimo że mają wynikać z mocy ustawy, pozostają przed wydaniem decyzji niejako "zamrożone" i nie można się na nie powoływać ani ich wykonywać; dopiero decyzja daje "prawo do korzystania z prawa" (por. W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy nr 10/2000, s. 45).

W pewnym sensie można zatem powiedzieć, że to jednak decyzja kreuje prawo, tyle tylko, że – po jej wydaniu – przyjmuje się skutek ex tunc. Różnica między decyzjami konstytutywnymi i deklaratoryjnymi dotyczy w istocie tylko czasu, od którego można odnotować ich skuteczność prawną (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s 143).

Sąd uznał, że dopóki nie zostanie wydana decyzja z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dopóty stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie powoływać się na prawo użytkowania ani oczekiwać jego uwzględnienia w obrocie prawnym. Dotyczy to także powoływania się na nie w celu wykazania interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Samo zaś złożenie wniosku o wydanie wspomnianej decyzji jest pozbawione doniosłości prawnej. Badanie przesłanek nabycia użytkowania przewidzianych w art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może oczywiście mieć miejsce tylko w toku czynności jurysdykcyjnych zainicjowanych na podstawie tego przepisu – nie jest dopuszczalne w ramach załatwiania innych spraw administracyjnych. W tym kontekście warto też zauważyć, że rozstrzygnięcie przez właściwy organ sprawy z wniosku skarżącego w trybie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie warunkowało rozpatrzenia i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przeto organ odwoławczy zasadnie uznał brak podstaw do zawieszenia postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, wobec niewykazania jakichkolwiek praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości i braku podstaw do przyjęcia, że "przedmiotowy ogród stał się ogrodem o uregulowanej sytuacji prawnej", skarżący w założeniu nie może skutecznie powoływać się na art. 11 ust. 3 czy też art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Poza tym ewentualne prawa dotyczące samych nasadzeń, urządzeń lub obiektów nie mogłyby być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg M. w K., reprezentowany przez Okręgowy Zarząd M. w K. Skarga została oparta na podstawach:

1. 1. naruszenia prawa materialnego, tj.:
2. - art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich pominięcie przez Sąd I instancji, co doprowadziło do błędnej oceny, że strona skarżąca nie wykazała jakichkolwiek praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy brak decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. wydanej w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy spowodował, że z dniem 19 stycznia 2016 r. [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. nabył prawo użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że strona skarżąca nie posiada interesu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że w przepisach prawa materialnego istnieje podstawa prawna do wywiedzenia użytkowania [...];
3. - art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną jego wykładnię polegają na przyjęciu, że dopóki stowarzyszenie ogrodowe nie uzyska decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r., nie może skutecznie powoływać się na antycypowane prawo użytkowania ani oczekiwać jego uwzględnienia w obrocie prawnym, podczas gdy samo nabycie użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego przez [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. nastąpiło z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organy administracji publicznej w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także nieprawidłowego ustalenia, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy;
4. - art. 11 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie może się skutecznie powoływać na własność infrastruktury ogrodowej i własność nasadzeń, urządzeń i obiektów należących do działkowców, podczas gdy ustawa wprost określa komu przysługuje prawo własności wymienionych wyżej rzeczy, a zatem skoro decyzja o warunkach zabudowy obejmuje nieruchomość zagospodarowaną pod Rodzinny Ogród Działkowy, to tym samym narusza prawa właścicieli tychże rzeczy;
5. - art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że przepisy te jedynie określają sposób ochrony interesu prawnego w procedurze ustalania warunków zabudowy, a nie są ich źródłem, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy narusza interesy osób trzecich, to jest działkowców i [...]stowarzyszenia ogrodowego w W.
6. 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
8. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niniejsze postępowanie niewątpliwie dotyczy interesu zarówno działkowców, jak i [...] stowarzyszenia ogrodowego w W., o jakim mowa w art. 28 k.p.a. i art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że [...] jest użytkownikiem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] P. przy ul. D. w K., na której istnieje od prawie 40-stu lat Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. Zgodnie z treścią art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach [...] stał się użytkownikiem przedmiotowego gruntu z dniem 19 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Zgodnie z ust. 6 w/w przepisu w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nie została wydana przez właściciela nieruchomości, to jest Gminę Miejską K., decyzja o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Wejście w życie ustawy miało miejsce w dniu 19 stycznia 2014 r., zatem decyzja o likwidacji mogła zostać wydana najpóźniej do dnia 19 stycznia 2016 r. W niniejszej sprawie to jednak nie nastąpiło. Oznacza to, że zaktualizowała się norma z art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, iż w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji na podstawie ust. 1 tego przepisu, stowarzyszenie ogrodowe nabywa prawo użytkowania.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby przyjąć, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych niezbędne do stwierdzenia nabycia użytkowania z dniem 19 stycznia 2014 r., to nabycie użytkowania nastąpiło wobec braku wydania, do dnia 19 stycznia 2016 r., decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K., co wprost wynika z treści art. 75 ust. 6 w/w ustawy. Powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w celu wykazania interesu prawnego w postępowaniu o warunkach zabudowy konieczne jest przedłożenie decyzji wydanej w toku postępowania z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych, w którym zbadane zostaną przesłanki użytkowania przewidziane w art. 76 tej ustawy. Deklaratoryjny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1104/15, z czym de facto polemizuje Sąd I instancji.

Z ostrożności procesowej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do interesu [...] do udziału w postępowaniu o warunkach zabudowy, wywodzących się z braku decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno zawiesić postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia użytkowania. Okręgowy Zarząd M. [...] w K. złożył wniosek o regulację stanu prawnego. Wszczęcie postępowania z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych świadczy już o istnieniu roszczenia po stronie [...], a tym samym uzasadnia po jego stronie interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie pomija fakt, iż na tej działce znajdują się urządzenia, nasadzenia i obiekty stanowiące własność działkowców i [...]. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego - [...]. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 w/w ustawy nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność działkowca. Wobec powyższej treści regulacji prawnej oraz faktu, iż niniejsze postępowanie dotyczy sytuacji prawnej zarówno działkowców, jak i [...] będących odpowiednio właścicielami nasadzeń, urządzeń i obiektów, a także infrastruktury ogrodowej, wskazać należy, że prawo do udziału w niniejszym postępowaniu mają ich właściciele, czyli działkowcy i [...], bowiem wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie bezpośrednio dotknie działkowców i [...]. Wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, publ.

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niektórych przypadkach stronami postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również podmioty, którym przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości sąsiedniej np. prawo użytkowania, gdyż prawa rzeczowe są trwałe i skuteczne erga omnes. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że stronami tego postepowania nie są natomiast podmioty, którym przysługuje jedynie prawo obligacyjne do nieruchomości sąsiedniej, np. prawo dzierżawy czy użyczenie (por. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/12; z 30 listopada 2016 r., II OSK 1026/16; z 27 stycznia 2015 r., II OSK 1529/13; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07).

Jak wynika z powyższych rozważań źródłem interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych. Z całą pewnością źródłem takiego interesu nie są powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z nich stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten określa granice prawa do zabudowy (zagospodarowania terenu), które jest jednym z elementów prawa własności. Prawo to może być realizowane, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ochrona interesów osób trzecich jest natomiast uzasadniona tylko w przypadku, gdy tym osobom interes taki przysługuje, a jego źródła należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach prawa cywilnego. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że sama decyzja o warunkach zabudowy ani nie rodzi po stronie inwestora żadnego prawa do nieruchomości, ani nie ma mocy ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 546). Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem nieuzasadniony.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Strona skarżąca wywodzi z tych przepisów nabycie ex lege z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania działki nr [...]. Zgodnie z art. 75 ust. 1 wskazanej ustawy w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 ustawy w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

W powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1546/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I SA/Wa 1045/15 o oddaleniu skargi [...] Okręgowego Zarządu M. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] "[...]" w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej K.-P., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], które powstały w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...]. Przedsiębiorstwo to zostało przekształcone aktem komercjalizacji z dnia [...] września 1998 r. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] "[...]" w K. Oznacza to, że spółka [...] w K. jest użytkownikiem wieczystym m.in. działki nr [...].

W powołanym wyroku z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1546/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Okręgowy Zarząd [...] nie miał do spornej nieruchomości żadnego prawa, a ewentualna jego ekspektatywa powstała dopiero po dniu 5 grudnia 1990 r. na gruncie ustaw z 1995 r. i 2013 r. W dacie wydania zaskarżonego w tej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący kasacyjnie nie był w stanie wykazać, że przysługuje mu prawo użytkowania do spornej nieruchomości. Bezsporne jest natomiast, że działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym inwestora.

Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że skarżące stowarzyszenie ogrodowe nie ma interesu prawnego, który dawałby mu przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż sama ekspektatywa nabycia prawa użytkowania nieruchomości nie może być źródłem takiego interesu.

Brak było zatem również podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu uzyskania przez [...] stowarzyszenie ogrodowe w W. Okręg M. w K. deklaratoryjnej decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania działki nr [...] w trybie art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie, to zagadnienie materialnoprawne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Kwestia procesowa dotycząca oceny posiadania przez dany podmiot interesu prawnego i przymiotu strony postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji słusznie wskazał, że rozstrzygnięcie przez właściwy organ sprawy z wniosku skarżącego w trybie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie warunkowało rozpatrzenia i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132), a drugi, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność. Prawa te stanowią wyjątek od zasady superficies solo cedit (art. 48 i 191 k.c.), zgodnie z którą własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z prawa własności infrastruktury ogrodowej stowarzyszenie ogrodowe nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes taki musi wynikać z praw rzeczowych do gruntu, a nie do infrastruktury ogrodowej. Stowarzyszenie ogrodowe nie może też wywodzić interesu prawnego z prawa własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków finansowych działkowca, gdyż stanowią one własność poszczególnych działkowców, a poza tym nie są to prawa do gruntu, lecz do obiektów i roślin z gruntem związanych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.