Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. spółki z o.o. z siedzibą w B. (dalej również jako "skarżąca" bądź "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Brzeska decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla W. S. oraz F. S. na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w B. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. P. Sp. z o. o. w B. wniosło o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji.
Po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca mógłby być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., gdyby w tej dacie był właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., P. spółki z o.o. z siedzibą w Brzesku stało się użytkownikiem wieczystym działek o nr [...],[...],[...],[...], położonych w B. na mocy umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego sporządzonej [...] lipca 2011 r., natomiast działki o nr [...],[...] i [...] stanowią własność osób fizycznych i są dzierżawione przez wnioskodawcę na mocy umowy dzierżawy.
Organ przyjął, że nabycie nieruchomości po dacie wydania decyzji nie daje podstawy do jej kwestionowania. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż Spółka nie posiada przymiotu strony, a co za tym idzie nie ma legitymacji do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wydając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powołało się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., który mówi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła P. spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w treści art. 8 k.p.a. Spółka podniosła w uzasadnieniu skargi, że stroną postępowania może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Całkowicie zdaniem strony błędne było wydanie przez organ postanowienia w oparciu o przepis art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i badanie interesu prawnego strony na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo Spółka wskazała, że Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] września 2008 r. udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu w obiekcie zlokalizowanym na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. W decyzji tej określone zostały m.in. dopuszczalne dla tej działalności poziomy hałasu w środowisku, a także wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Wydanie przez Burmistrza Brzeska w 2009 roku przedmiotowej decyzji, ustalającej istnienie zabudowy mieszkaniowej w ścisłym sąsiedztwie zakładu Spółki - mając na uwadze treść art. 113 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska – stoi, zdaniem Spółki, w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w w/w decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Strona wywodzi swój interes prawny z posiadania tytułu użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczyła przedmiotowa decyzja.
Spółka powołała się również na pogląd doktryny zgodnie z którym, w przypadku gdy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji strony, nie zwalnia go to z obowiązku – w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w treści art. 156 k.p.a. – wszczęcia stosownego postępowania z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O fakcie czy dany podmiot może być stroną postępowania nie decyduje, zdaniem Sądu, jego subiektywne przekonanie lecz przepis prawa materialnego dający podstawę aby zakwalifikować interes podmiotu jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na pogląd w orzecznictwie, zgodnie z którym liczy się aby interes prawny był realny i aktualny. Wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego może domagać się tylko ten, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt ten może prowadzić do sytuacji, w której krąg stron biorących udział w postępowaniu nieważnościowym może okazać się szerszy niż stron w postępowaniu zwykłym.
Sąd zaznaczył, że Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Użytkowanie wieczyste P. spółka z o.o. działek [...],[...],[...] i [...] nabyła dopiero [...] lipca 2011 r. Poprzednicy prawni Spółki również nie byli stronami w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją administracyjną. Sąd nie podzielił argumentacji strony, że decyzja ma wpływ na "funkcjonowanie zakładu wnioskodawcy", gdyż zdaniem Sądu przemawia ona za przyznaniem stronie jedynie interesu faktycznego a nie prawnego. Pozwolenie zintegrowanie, zdaniem Sadu I instancji, nie rodzi praw do terenu ani nie daje ekspektatywy do uruchomienia zakładu.
W sprawie dzierżawy działek nr [...],[...] i [...] Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym interes prawny w postępowaniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dzierżawcy nie przysługuje. Może mieć on faktyczny interes w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji ale interes ten nie jest prawnie chroniony.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ odwoławczy zastosował się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. II OSK 602/13. Kolegium nie przyjęło założenia, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zwykłym, lecz oceniło sytuację prawną wnioskodawcy pod kątem przysługiwania mu interesu prawnego. Zdaniem Sadu prawidłowo zatem odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż brak przymiotu "strony postępowania" wnioskodawcy był oczywisty i nie budził wątpliwości już na wstępnym etapie postępowania.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - istotne naruszenie przepisów postępowania oraz związanych z nimi przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 28 oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 409 z późn. zm. dalej prawo budowlane) oraz § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jak również w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z treścią tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
- - istotne naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, podczas gdy z akt sprawy wynika, ze skarga winna zostać uwzględniona;
- - istotne naruszenie przepisów postępowania poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. bez uwzględnienia całości zarzutów Strony podniesionych w skardze.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi rozwinięcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.)
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.
Właściwie orzekający w niniejszej sprawie organ wskazał, iż stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W orzecznictwie przyjęło się także, iż za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, w przypadku zaś nieruchomości położonych dalej ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisu 28 k.p.a., dotyczącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.
Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Ponadto treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że argument, iż decyzja ma wpływ na "funkcjonowanie zakładu wnioskodawcy" i godzi w racje ekonomiczne i gospodarcze, związane w szczególności z treścią tzw. pozwolenia zintegrowanego, przemawia za przyznaniem stronie jedynie interesu faktycznego. Również pozostałe okoliczności, z których spółka stara się wywodzić swój interes prawny trudno uznać za uzasadnione.
Po pierwsze nieskuteczny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego, ponieważ ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, zatem Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć jej przepisów. W sprawie dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zastosowanie ma bowiem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016 poz. 778 ze zm.)
W związku z powyższym zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 113 ust 1 Prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one nieuzasadnione. Na marginesie przypomnieć należy, że ustawodawca w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadził pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, który należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w pkt 20 art. 3 tej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przedmiotowe postępowania dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla W. S. oraz F. S. na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w B. O stwierdzenie nieważności wystąpiło P. Sp. z o. o. w B., zatem chcąc wywodzić swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z przepisu 28 ust. 2 prawa budowlanego powinno wykazać w jaki sposób nieruchomość należąca do W. S. i F. S. oddziałuje na nieruchomość Spółki i w jaki sposób ogranicza jej prawa w zagospodarowaniu działek, których Spółka jest użytkownikiem wieczystym.
Tymczasem w skardze kasacyjnej Spółka próbuje wywodzić swój interes prawny z własnego oddziaływania na nieruchomość, której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Fakt, że Spółka narusza dopuszczalne dla nieruchomości położonej na działce nr [...] normy hałasu nie czyni z niej strony postępowania. Sytuacja tak mogłaby zaistnieć gdyby naruszenie norm zaskarżyli dotknięci nimi właściciele przedmiotowej działki nr [...]. W tym miejscy należy jednak ponownie przypomnieć, że przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Powyższe rozważania stanowią jedynie polemikę z argumentacją skarżącej.
Nie ulega wątpliwości, że Spółka, w momencie wydania decyzji Burmistrza Brzeska z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na działce nr [...], była dzierżawcą działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością. W świetle wcześniejszych rozważań oczywistym jest zatem, że nie mógł jej zostać przyznany przymiot strony w toczącym się postępowaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.6. 2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3. 2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11), także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; uw. 3 do art. 61a. LEX/el 2016).
Ponieważ brak przymiotu strony Spółki domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie budził wątpliwości słusznie organ zastosował art. 61a § 1 k.p.a.
Przechodząc do kolejnego zarzutu Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, iż uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przyjęty w nim stan faktyczny sprawy znajduje pełne uzasadnienie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.