Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 178/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi S. Ż. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB") z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: "Prawo budowlane"), nakazał E. i S. Ż. – właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w [...], wykonanie określonych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, w terminie do dnia 30 marca 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania adresatów nakazu, w którym powołano się na zgodę właściciela działki sąsiedniej na wykonanie okien, WINB argumentacji tej nie uwzględnił. Podzielił PINB, że roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych, wskutek wykonania otworów okiennych w ścianie północnej usytuowanej od strony działki nr [...] przy granicy działki.
W związku z powyższym stwierdził, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Zauważył jednak, że z dokumentów dotyczących działki nr [...] wynika, że jej właścicielem jest wyłącznie Skarżący, który jest również inwestorem i właścicielem opisanego budynku. Wobec tego żona Skarżącego nie będąc współwłaścicielem budynku mieszkalnego nie mogła być adresatem zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, nakazał Skarżącemu, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wykonać w opisanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w terminie do dnia 30 maja 2014 r., ścianę oddzielenia przeciwpożarowego poprzez: 1. rozbiórkę połaci dachu budynku wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej budynku usytuowanej od strony działki nr [...], 2. nadmurowanie istniejącej ściany zewnętrznej przy tych połaciach do wysokości pokrycia dachowego w sposób zapewniający osłonięcie drewnianych elementów konstrukcji dachu murem grubości minimum 12 cm, 3. wypełnienie otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...] murem z cegły grubości 12 cm, luksferami lub cegłą szklaną.
Odnosząc się do zarzutów WINB stwierdził, że zgoda na wykonanie okien w ścianie północnej budynku mieszkalnego, udzielona przez ówczesnego właściciela działki nr [...], pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w myśl art. 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: "stare Prawo budowlane"), obowiązującej w dacie budowy obiektu, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub normy było dopuszczalne w razie konieczności wprowadzenia rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze. Zgodę na takie odstępstwo mógł wyrazić jedynie organ lub jednostka określona przez ministra właściwego do wydania przepisów lub ustanowienia normy i to tylko wówczas, gdy odstępstwo nie mogło spowodować pogorszenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych.
W skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu naruszenia przepisów §§ 12, 17, 18, 169, 176, 194 i 203 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62, dalej: "rozporządzenie z 1980 roku"), jak i §§ 28, 29 i 319 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 roku."), art. 10 § 1 K.p.a., a także naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo oddania do użytku i zamieszkania wspomnianego budynku przed wejściem w życie tej ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie jej uregulowania, a nie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że organy zastosowały prawidłowe przepisy, tj. Prawo budowlane z 1994 r. Jako bezsporny uznał fakt wykonania budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1988 r., znak: [...]. W ścianie północnej budynku, od strony działki sąsiedniej nr [...] usytuowanej w odległości 20 – 50 cm od słupków ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 1,45 x 1,40m na poziomie piętra i jeden otwór okienny o wym. 1,28 x 1,25 m na poziomie strychu. Okapy połaci dachowych od strony północnej budynku wysunięte są ok. 30 cm poza lico ściany. Wysokość ściany północnej budynku, mierzona od poziomu terenu do kalenicy budynku wynosi 10,30 m. Kalenica budynku usytuowana jest symetrycznie względem ścian zewnętrznych obiektu. Wysokości ściany północnej w miejscu oparcia konstrukcji dachowej wynoszą 5,35 m z każdej strony.
Decyzja, w oparciu o którą zrealizowano obiekt, określała usytuowanie budynku mieszkalnego na granicy działki nr [...], z zastosowaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Usytuowanie budynku ścianą osłony pożarowej od strony sąsiedniej działki nr [...] wynikało również z karty zmian [...] stanowiącej integralną część udzielonego pozwolenia na budowę. Z obliczenia powierzchni ściany północnej budynku oraz powierzchni otworów okiennych znajdujących się w tej ścianie wynika, że powierzchnia otworów stanowi 7,12% całkowitej powierzchni ściany. Wobec tego istniejący stan budynku mieszkalnego jest sprzeczny z udzielonym pozwoleniem na jego budowę oraz z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie jego budowy, to jest przepisami § 12, § 17, § 18, § 169, § 176, § 194 i § 203 rozporządzenia z 1980 roku.
Zatem organy prawidłowo stwierdziły, że w świetle powołanych przepisów konstrukcja dachowa wykonana z materiałów palnych wymagała zabezpieczenia w formie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiałów niepalnych o klasie odporności ogniowej 1. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA naprowadził, że granica działek nr [...] i [...] nie odpowiadała granicy geodezyjnej tych działek. Ze sporządzonego na zlecenie Skarżącego dokumentu w postaci szkicu pomiaru odległości od granicy działki wynikało, że opisany budynek mieszkalny znajduje się w mniejszej odległości od granicy z działką nr [...], aniżeli przyjęły to organy administracji (15-38 cm, a nie 20-50 cm). Jako nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszania przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., gdyż Skarżący nie wykazał wpływu powołanych naruszeń na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik Skarżącego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo oddania do użytku i zamieszkania w budynku przed wejściem w życie tej ustawy mają zastosowanie jej uregulowania, a nie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zwłaszcza gdy ust. 2 tego artykułu stanowiący doprecyzowaniem treści ustępu 1 jako przepis "interterporarny" (powinno być - "intertemporalny") może odnosić się jedynie do stanów faktycznych zastanych w momencie wejścia jej w życie,
- - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do dowodów w postaci treści złożonego wyjaśnienia przez autora projektu typowego Ms-5 stosownie do oświadczenia z dnia 6 czerwca 2012 r., jak również do notatki służbowej na okoliczność rozmów z pracownikiem Urzędu Gminy w przedmiocie okresu rozpoczęcia płatności podatku za budynek mieszkalny, które to dowody potwierdzać mogą tezę o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i oddania go do użytku przed dniem wejścia w życia ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.,
- - naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez brak uzasadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu zastosowania przepisów §12, 17, 18, 169, 176,194 i 203 rozporządzenia z 1980 roku, jako przepisów wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, kiedy przepisami tymi było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., a w konsekwencji:
- - naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach nie rozpoznania wszystkich jej zarzutów.
Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że pomimo tego, że przepisy wykonawcze zarówno rozporządzenia z 1980 r. jak i z 2002 r. pełnią funkcję swoistych norm techniczno – budowlanych w zakresie m.in. norm przeciwpożarowych, to reżim prawny rozumiany jako katalog praw i obowiązków inwestycji budowlanych jest zastrzeżony w akcie rangi ustawowej. W związku z powyższym WSA zamiast bezrefleksyjnie przepisywać uzasadniania decyzji organów administracyjnych co do niespełnienia przez budynek mieszkalny wymogów technicznych powinien szerzej odnieść się do oceny zasadności zastosowania ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. zważywszy na zarzut skargi, że podstawą rozstrzygnięcia powinna być ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. Do takich wniosków prowadzi wykładnia treści art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W przedmiotowej sprawie organy nie miały do czynienia ani z samowolą budowlaną, ani z sytuacją wszczęcia postępowania przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, w związku z czym cały stosunek prawno-budowlany wynikający ze wzniesienia budynku mieszkalnego przez Skarżącego winien być oceniany na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., w szczególności art. 37 i 40 tej ustawy.
Ponadto WSA w zaskarżonym orzeczeniu zaakceptował brak oceny organu odwoławczego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie podjętej z urzędu, a następnie umorzonej, jak również nie odniósł się do ustaleń związanych z oddaniem do użytku przedmiotowego budynku mieszkalnego, a tym samym jego zakończenia już w 1994 roku, o czym świadczyć może notatka służbowa sporządzona przez pracownika PINB w [...] na okoliczność rozmów strony z pracownikiem Urzędu Gminy w [...], jak również fakt płacenia podatku od tego budynku od 1992 r. Podniesiono również brak odniesienia się do kwestii wykonania budynku mieszkalnego w oparciu o projekt typowy Ms-5, co skutkowało zaakceptowaniem nie wyjaśnionego przez organy administracyjne zagadnienia, czy możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego wymogów prawa budowlanego, w tym ustalenia w oparciu, o którą z ustaw, w realiach stanu faktycznego sprawy należy badać zgodność przedmiotowego projektu budowlanego Ms-5.
Ponadto zarówno w decyzjach administracyjnych, jak i w zaskarżonym orzeczeniu nie odniesiono się do kwestii związanej z usytuowaniem budynku mieszkalnego po granicy działek [...] i [...] poza ogólnym stwierdzeniem, że nie ma to znaczenia dla sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., jednakże zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego, któremu uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego poświęca zasadniczą część.
Skarga kasacyjna wskazując na art. 103 ust. 2 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego podnosi, że WSA dokonał błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że pomimo oddania do użytku i zamieszkania w budynku przed wejściem w życie tej ustawy mają zastosowanie jej uregulowania, a nie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem skargi kasacyjnej, skoro z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika PINB na okoliczność rozmów strony z pracownikiem Urzędu Gminy, jak również faktu płacenia podatku od tego budynku od 1992 r. wynika, że przystąpienie do użytkowania budynku objętego postępowaniem nastąpiło już w 1994 roku, to budynek powinien być oceniany na podstawie przepisów ustawy z 1974 roku, w szczególności art. 37 i art. 40 tej ustawy.
Art.103 Prawa budowlanego jest przepisem przejściowym i zawiera normy prawne określające, jakie przepisy i w jakim zakresie będą miały zastosowanie do różnych stanów faktycznych. Ustęp 1 ustanawia zasadę, że przepisy ustawy mają zawsze zastosowanie do stanów faktycznych i postępowań wszczętych po dniu wejścia jej w życie. Zgodnie z jego brzmieniem, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Natomiast ustęp 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ustanowiony w ustępie 2 wyjątek od zasady wyrażanej w ustępie 1 polega więc na tym, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się przepisu tylko i wyłącznie przepisu art. 48 ustawy; inne natomiast unormowania ustawy do takich obiektów mają pełne zastosowanie.
W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis art. 48 w dacie wejścia w życie Prawa budowlanego nakazywał bezwzględną rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Był więc przepisem bardzo rygorystycznym i dotyczył tzw. samowoli budowlanej, która na gruncie starego Prawa budowlanego była zdecydowanie liberalniej uregulowana. Bezwzględny nakaz rozbiórki samowoli budowlanej zawarty w art. 48 Prawa budowlanego stanowił więc główną przyczyną wyłączenia jego stosowania w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
W rozpoznawanej sprawie o samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, nie może być mowy. Kwestia realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego została jednoznacznie przesądzona w zaskarżonym wyroku. WSA podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego, że budynek jednorodzinny na działce nr [...] nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż powstał na podstawie decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1988 r., znak: [...]. Okoliczność ta – legalna realizacja obiektu budowlanego – wykluczała stosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wyłącza przepisy ustawy - Prawo budowane z 1974 roku. Trafnie więc WSA stwierdził, że w sprawie należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy, gdyż przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie będący samowolą budowlaną. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.
Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przez "wpływ" rozumieć natomiast należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Uwaga ta ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wpływu tego naruszania na wynik sprawy. I tak, w odniesieniu do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a., który powiązano z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skarga kasacyjna ich naruszenie upatruje w braku odniesienia się do dowodów w postaci treści złożonego wyjaśnienia przez autora projektu typowego Ms-5 stosownie do oświadczenia z dnia 6 czerwca 2012 r., jak również do notatki służbowej na okoliczność rozmów z pracownikiem urzędu gminy w przedmiocie okresu rozpoczęcia płatności podatku za budynek mieszkalny; dowody te potwierdzać mogą tezę o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i oddania go do użytku przed dniem wejścia w życia ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Pomijając kwestię, że w rozpoznawanej sprawie data przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku nie ma żadnego znaczenia, gdyż nie przekłada się na stosowanie prawa materialnego (o czym była mowa wyżej), to brak w uzasadnieniu wskazania "wpływu" tak opisanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, sam w sobie stanowi wystarczającą przyczynę jego nieskuteczności. Podkreślić bowiem należy, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie stron i doszukiwanie się względnie uzupełnianie podstaw kasacyjnych.
Stwierdzenia te dotyczą również dwóch pozostałych zarzutów, a to naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez brak uzasadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu zastosowania przepisów § 12, 17, 18, 169, 176,194 i 203 rozporządzenia z 1980 roku oraz zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach nie rozpoznania wszystkich jej zarzutów. W tym zakresie skarga kasacyjna również nie zawiera uzasadnienia wskazującego na "wpływ" przypisywanych naruszeń na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.