Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 802/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 22,6 m n.p.t. wraz z montażem urządzeń radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej [...] na dachu budynku [...], usytuowanego na działce nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], z uwagi na niezgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Pomorskiego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "uczytelnienia" planu sytuacyjnego inwestycji oraz prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu. W odpowiedzi Spółka poinformowała, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, a obszar oddziaływania został określony w sposób prawidłowy, załączając jednocześnie mapę w skali 1:1000, przedstawiającą obszar inwestycji oraz terenów sąsiednich.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przyjmując, że złożone wyjaśnienia nie stanowią uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie określonym w postanowieniu.
Spółka wniosła od tej decyzji odwołanie do Wojewody Pomorskiego, który utrzymał ją w mocy powołaną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Organ stwierdził, że Spółka w toku postępowania nie doprowadziła do zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego części dzielnic Leszczynki i Grabówek w Gdyni, rejon ulic Orlicz - Dreszera, Kalksztajnów i Dembińskiego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni Nr XXX/668/09 z dnia 25 marca 2009 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2013 r. poz. 3115, ze zm., dalej określanego jako plan miejscowy). Działka inwestycyjna znajduje się bowiem w jednostce planistycznej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 089 UO o funkcji usług oświaty i wychowania, natomiast w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b, dotyczącym zasad obsługi oraz przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji, zakazano lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej z wyjątkiem terenów 022 MN1, 027 MN2 i 063 U/MW3.
Do powyższego zakazu odwołuje się również pkt 9 lit. c karty terenu 089 UO. W konsekwencji na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, obowiązuje wyraźny zakaz odnoszący się do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W tym kontekście Wojewoda Pomorski wyraził pogląd, że skoro zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, to nie oznacza to, iż nie może w ogóle wprowadzać ograniczeń zarówno w zakresie lokalizacji (dla określonego terenu), jak i rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, na którym będą one usytuowane.
Następnie organ nawiązał do § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zakazującego wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Uznał zatem, że Spółkę słusznie zobowiązano do prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej uzależnionego od natężenia promieniowania i kierunku emisji fal elektromagnetycznych. Jego zdaniem bez znaczenia przy tym pozostaje, że przekroczenie natężenia pola elektromagnetycznego wystąpi w niedostępnej dla ludności przestrzeni kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu metrów nad poziomem sąsiedniej zabudowy.
Wreszcie organ odwoławczy zauważył, że znajdujący się w projekcie budowlanym plan sytuacyjny nie odpowiada wymogom nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego), w szczególności jego § 10. Mapa, na której został sporządzony, jest bowiem nieczytelna, i nie zawiera poświadczenia projektanta o zgodności mapy z oryginałem do celów projektowych.
Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku, kwestionując w szczególności zakazy określone w planie miejscowym, które uniemożliwiają realizację inwestycji, a tym samym, w jej ocenie, są sprzeczne z art. 46 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski, z dotychczasową argumentacją, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. na wstępie nawiązał do art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny przyjmując, że inwestycja narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Podniósł zarazem, że nie miały one obowiązku uwzględnienia zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy i nie mogły pominąć postanowień planu, nawet gdyby były one z tym zakazem sprzeczne. Niemniej powołał się na orzecznictwo, w świetle którego rozpatrywany zakaz nie wyłącza całkowicie władztwa planistycznego gminy w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie wyklucza wprowadzenia w planie miejscowym pewnych ograniczeń co do ich lokalizacji. Do naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy doszłoby bowiem wyłącznie wtedy, gdyby ustalenia planu miejscowego pozbawiały przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w przedmiocie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem, podczas gdy plan miejscowy w niniejszej sprawie, w § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b, dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej w ściśle określonych strefach.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia prawa w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji, wychodząc od definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Wyraził pogląd, że brak przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883, ze zm.) oraz to, że ponadnormatywne promieniowanie może występować jedynie w miejscach niedostępnych dla ludzi (nad poziomem zabudowy sąsiedniej), nie oznacza, iż planowana inwestycja będzie źródłem emisji zamykających się w granicach działki, na której ma być realizowana, i nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, ograniczając możliwość ich zagospodarowania.
Nie chodzi wszak tylko o nieruchomości, które są już aktualnie zabudowane, ale i o takie, które mogą być zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek przewidzianych w § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.). Jeżeli więc Spółka projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą - choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, a nieruchomości te należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu dla zidentyfikowania tych nieruchomości należało ustalić charakterystyczne parametry zabudowy, w tym wysokość, w obszarze sąsiadującym z inwestycją w promieniu 70 m w osi głównej wiązki promieniowania anten, przy uwzględnieniu różnicy pomiędzy względną wartością "wysokości nad poziomem terenu" a bezwzględną "wysokością nad poziomem morza", czego nie uczyniono.
Sąd uznał ponadto, że zarówno mapa sytuacyjna z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000, jak i znajdujący się w projekcie budowlanym opis i plan sytuacyjny, nie spełniają wymogów przewidzianych dla rysunkowej części projektu zagospodarowania działki lub terenu określonych ogólnie w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, uszczegółowionych w § 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Nie odpowiadają bowiem wymogom czytelności wszystkich elementów mających wpływ na ocenę inwestycji, w tym nie obrazują ukształtowania terenu ze wskazaniem rzędnych wysokości, co mogłoby mieć znaczenie dla ustalenie zasięgu odziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych w miejscach dostępnych dla ludzi. Zwrócił uwagę, że mapa nie pozwala na identyfikację działek oraz nie obrazuje odległości istniejących obiektów od planowanej lokalizacji stacji, a nadto nie jest poświadczona przez projektanta za zgodność z oryginałem.
Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej P.p.s.a.).
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, a także zarzut naruszenia prawa procesowego.
Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi błędną wykładnię art. 46 ust. 1 i 2 ustawy w związku z § 10 ust. 2 pkt. 7 lit. b i z kartą terenu 089UO planu miejscowego poprzez przyjęcie, że zakazy w nim wskazane nie stanowią zakazów, które skutecznie uniemożliwiają realizację inwestycji i tym samym nie są w sprzeczności z art. 46 ustawy.
Drugi zarzut odniesiono do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 122a pkt 1 i z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.) z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, z art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 5 i art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane oraz z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W rozwinięciu tego zarzutu pełnomocnik zakwestionował utożsamianie przez organy obszaru oddziaływania przedsięwzięcia z mechanizmem, uregulowanym w powołanych przepisach aktów wykonawczych, służącym zakwalifikowaniu przedsięwzięcia i sprawdzeniu, czy wymaga ono tzw. decyzji środowiskowej, co skutkuje nieprawidłowym wskazaniem obszaru oddziaływania i w konsekwencji nałożeniem na Spółkę nieuzasadnionych obowiązków. Zdaniem pełnomocnika podany przez Spółkę zakres oddziaływania inwestycji jest prawidłowy.
Ostatni zarzut materialnoprawny podniósł naruszenie § 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego poprzez uznanie, że przedłożony przez Spółkę projekt budowlany był nieprawidłowy, w szczególności w zakresie mapy.
Z kolei w ramach zarzutu procesowego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z ww. przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., mimo zaistnienia przesłanek, które za tym przemawiały.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem
Sądu co do rozumienia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. W tym kontekście powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że przepis ten powinien być potraktowany jako swoista reguła interpretacyjna przy odkodowywaniu postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem zgodnie z tą regułą postanowienia § 10 ust. 2 pkt 7 lit. b planu miejscowego powinny być pominięte jako celowo wykluczające w praktyce realizację inwestycji telekomunikacyjnej wbrew zakazowi wynikającemu z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Plan miejscowy obejmuje bowiem powierzchnię 81,02 ha, natomiast dopuszcza lokalizację stacji bazowych w trzech strefach o powierzchni łącznie 3,27 ha, co stanowi zaledwie 4,03% jego powierzchni, którą trzeba dodatkowo pomniejszyć o istniejącą zabudowę, przeważnie jednorodzinną z dachami dwuspadzistymi, uniemożliwiającą lokalizację stacji bazowych.
Pełnomocnik nawiązał następnie do problemu mapy załączonej do wniosku o pozwolenia na budowę (dalsza jego wypowiedź nagle się urywa w sposób niepozwalający ustalić jego stanowiska).
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że zamierzenie budowlane polegające na instalacji anten telekomunikacyjnych podlega przepisom prawa ochrony środowiska w zakresie nie tylko oceny oddziaływania tych przedsięwzięć na środowisko, ale i dokonywania pomiarów pól elektromagnetycznych, mających na celu sprawdzenie, czy dopuszczalne poziomy pól nie są przekroczone.
Uzasadniając zarzut procesowy pełnomocnik skonstatował, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które Sąd winien był stwierdzić w prowadzonym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do niej zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tymczasem zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej są nie tylko skonstruowane bez dostatecznej precyzji, czego dowodzi np. objęcie nimi rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów bez wskazania jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego, ale i nienależycie uzasadnione. Jeden z zarzutów (trzeci) nie został w ogóle uzasadniony, w przypadku innego (czwartego) uzasadnienie sprowadza się właściwie do powtórzenia jego rozwinięcia, z kolei odnośnie kolejnego (drugiego) z tym rozwinięciem ono w ogóle nie koresponduje.
Najwięcej miejsca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poświecono zarzutowi pierwszemu, który jednak kwestionuje w większym stopniu prawidłowość uwzględnionego w sprawie planu miejscowego niż zaskarżonego wyroku, wydanego przecież w przedmiocie innego aktu – decyzji w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego instalacji telekomunikacyjnej. Stanowisko autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanym zakresie sprowadza się bowiem do tezy, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując rozstrzygnięcie wydane w sprawie Spółki, w której odmówiono jej tego pozwolenia, powinien pominąć sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym ze względu na to, iż – jego zdaniem – plan miejscowy w tym zakresie narusza art. 46 ust. 1 ustawy. Neguje więc nie to, że sprzeczność ta wystąpiła ze względu na ustanowiony w planie miejscowym zakaz lokalizacji zamierzeń telekomunikacyjnych na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, co w efekcie pozostaje poza sporem, lecz to, że zakaz ten w ogóle został wprowadzony.
Odniesienie się do tego problemu wymagałoby zatem wykroczenia poza granice sprawy, sprowadzającej się przecież do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś planu miejscowego, którego ustaleń ta decyzja nie może naruszać (por. np. G. Radecki [w:] Verus amicus rara avis est. Studia poświęcone pamięci Wojciecha Organiściaka, red. A. Lityński, M. Mikołajczyk, D. Nawrot, G. Nancka, Katowice 2020, s. 684-687). Granice te wyznacza rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym aktem. Sąd władny jest ocenić zgodność z prawem uchwały o przyjęciu planu miejscowego wyłącznie w postępowaniu wszczętym ze skargi na tę uchwałę, którą zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.) może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone.
W efekcie nie jest to dopuszczalne w postępowaniu ze skargi na inne akty lub czynności, choćby nawiązujące do planu miejscowego czy uzależniające od niej treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż oznaczałoby to kontrolę innego aktu niż ten, który został w sprawie zaskarżony. Ten inny akt nie może być podważany ani co do jego ważności, istnienia czy skuteczności w obrocie prawnym, ani co do jego treści. Innymi słowy, w toku postępowania w sprawie ze skargi na akt indywidualny, np. decyzję, która musi być zgodna z planem miejscowym, sąd administracyjny nie może rozpoznać zarzutów odnoszących się do tego planu, niezależnie od tego, czy podnoszą one naruszenia przepisów regulujących procedurę planistyczną i wejście planu w życie, czy też sprzeczność postanowień planu z prawem. Powinien jedynie ustalić, czy plan miejscowy został uchwalony oraz jaka jest jego treść, z tym zastrzeżeniem, że rozważania takie są uwarunkowane koniecznością przeprowadzenia kontroli aktu lub czynności zaskarżonego w danej sprawie i usprawiedliwione tylko o tyle, o ile wywierają wpływ na wynik tego postępowania.
Nie znoszą one przy tym domniemania prawidłowości planu miejscowego, i to także wtedy, gdy wymagają dokonania interpretacji postanowień planu znajdujących w sprawie zastosowanie na tych samych zasadach, po jakie należy sięgnąć podczas wykładni każdego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Tego rodzaju stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2174/14 (LEX nr 2108458) zamykając je w tezie, że miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był on dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia go we właściwym trybie, organ administracji zobowiązany jest respektować jego postanowienia. Rozwijając tę myśl w uzasadnieniu wyroku, Sąd odrzucił możliwość przejścia do porządku nad postanowieniami planu miejscowego także wówczas, gdy budzą one poważne wątpliwości np. co do tego, czy znajdują one wyraźną podstawę ustawową. Dopuścił wyłącznie uwzględnienie planu miejscowego jako elementu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania oraz ocenę, czy i jakie konsekwencje prawne dla sprawy plan wywołuje.
Dlatego w niniejszej sprawie nie mógł okazać się skuteczny zarzut odniesiony do art. 46 ust. 1 ustawy, będącego przepisem, którego nie mogły naruszyć organy orzekające w sprawie, a co za tym idzie i Sąd pierwszej instancji podczas kontroli ich działalności. Przepis ten skierowany jest bowiem do organów sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, bo one mogą być adresatami wynikającej z niego dyrektywy, że plan taki nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli inwestycja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność planu miejscowego z tą dyrektywą może być oceniana wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, rezultat tej oceny nie jest tak oczywisty, jak utrzymuje pełnomocnik Spółki.
W orzecznictwie utrwalił się wszak pogląd, że zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy nie ma charakteru absolutnego w tym sensie, że dopuszcza jednak wprowadzenie w planie pewnych ograniczeń co do rozmieszczenia urządzeń telekomunikacyjnych, ich rodzaju z uwagi na miejsca, w których będą lokalizowane lub zapewniających ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18, LEX nr 2785868 i z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2100/18, LEX nr 3096473). W art. 46 ust. 2 ustawy nakazano zresztą respektowanie tych ograniczeń podczas lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). Lokalizacji tej nie można więc dokonać niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1632/16, LEX nr 2558091), czy wręcz - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - z pominięciem jego postanowień. Dodać należy, że plan miejscowy nie wprowadził na całym obszarze zakazu rozmieszczania (lokalizacji) urządzeń telekomunikacyjnych, a jedynie na części terenu objętego planem.
Całkowicie chybiony jest drugi zarzut kasacyjny podnoszący błędne "utożsamienie (...) obszaru odziaływania przedsięwzięcia z mechanizmem (...) służącym zakwalifikowaniu przedsięwzięcia i sprawdzeniem, czy wymaga tzw. decyzji środowiskowej". Sąd pierwszej instancji wyraził przecież diametralnie odmienny pogląd co do znaczenia przepisów prawa ochrony środowiska podczas wyznaczenia obszaru odziaływania planowanej inwestycji, chociaż rzeczywiście niepotrzebnie nawiązał przy tym do przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uznał mianowicie, że fakt, iż emisja generowanego przez inwestycję promieniowania elektromagnetycznego nie będzie przekraczać standardów (norm) przewidzianych prawem ochrony środowiska i będzie dotyczyć jedynie miejsc obecnie niedostępnych dla ludzi, tj. nad aktualnym poziomem zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, nie oznacza, że inwestycja nie będzie w ogóle oddziaływać na te nieruchomości, co nie pozostaje bez znaczenia w świetle kluczowej w rozpatrywanej materii definicji obszaru odziaływania obiektu, zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu, jakie znajdowało w sprawie zastosowanie.
Chodziło przecież o teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji słusznie nawiązał zwłaszcza do § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiącego, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Wyklucza to wszak zagospodarowanie nieruchomości w otoczeniu planowanej inwestycji polegające na zabudowie obiektami ze wspomnianymi pomieszczenia, które, w przeciwieństwie do dotychczasowej zabudowy, mogłyby być usytuowane wyżej na tyle, by choćby częściowo znaleźć się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego. Z tym trafnym stanowiskiem w skardze kasacyjnej nie podjęto jakiejkolwiek polemiki.
Pełnomocnik Spółki nie przedstawił też żadnych argumentów przeciwko zapatrywaniom Sądu pierwszej instancji na temat wadliwości mapy, na której sporządzono projekt budowlany, czego dotyczył zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Nie podważył w efekcie konkluzji, że mapa ta nie jest wystarczająco precyzyjna i czytelna w zakresie elementów mających wpływ na ocenę inwestycji, w tym wysokości, która pozwalałaby dokładnie ustalić zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego.
Autor skargi kasacyjnej przeszedł do porządku nad spostrzeżeniem Sądu pierwszej instancji, że projekt sporządzono na kopii mapy, która nie została poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta, mimo że wymóg taki wprowadzono w objętym rozpatrywanym zarzutem § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Nie była to zresztą mapa do celów projektowych, o której mowa w tym przepisie, ponieważ nie była opatrzona stosowną klauzulą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) projekt zagospodarowania działki lub terenu - będący wedle jego § 3 takim opracowaniem do celów projektowych, niezbędnym do wykonania projektu budowlanego - należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Musi to być więc kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjno-kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, ze zm.), czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183) materiały zasobu udostępnia się w kopiach, które zgodnie z jego § 21 opatruje się klauzulami według wzorów określonych w załącznikach nr 3 - 5 do rozporządzenia. W konsekwencji kopia mapy do celów projektowych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to kopia opatrzona klauzulą.
Bezzasadność zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej wyklucza uwzględnienie sformułowanego w niej zarzutu procesowego. Sprowadza się on bowiem do tezy, która w świetle powyższych wywodów okazała się błędna – że wymienione w nim przepisy zostały naruszone przez to, iż Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, chociaż zachodziły do tego podstawy.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Wskazać jeszcze przyjdzie, że strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się jej rozpoznania na rozprawie. Jednakże na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uprzednio strony zostały zawiadomione o takim zamiarze. Wszystkim stronom biorącym udział w postepowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie w granicach skargi kasacyjnej. Uwzględniając dodatkowo czas trwania postępowania (postępowanie na drodze administracyjnej zostało wszczęte w dniu 23 listopada 2016 r.), datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą kasacyjną (6 czerwca 2018 r.), a nadto, że wskutek ogłoszenia stanu epidemii nie odbyła się rozprawa wyznaczona na dzień 21 kwietnia 2020 r., rozpoznanie sprawy uznano za konieczne.
W związku zaś z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, nie można uznać, że nierozpoznanie sprawy na rozprawie naruszyło prawo stron do sądu.