Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. W. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GINB z dnia [...] października 2014 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] lipca 2014 r. T. W. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyninie (dalej również "PINB") z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalającego opłatę legalizacyjną w kwocie 337.500,00 zł, w związku z rozpoczętą budową na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości L., gm. G., bez wymaganego pozwolenia na budowę dwóch zbiorników wodnych mających służyć do hodowli karpi. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również MWINB) z dnia [...] lipca 2011 r. Na to orzeczenie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie ją cofnął. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., VII SA/Wa 2207/11, umorzył postępowanie sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 lutego 2012 r., II OSK 312/12, oddalił skargę kasacyjną T. W. złożoną na ww. postanowienie.
Następnie postanowieniem z [...] października 2014 r. GINB na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia MWINB z [...] lipca 2011 r. Organ uznał, że przeszkodę o charakterze przedmiotowym stanowi postanowienie Sądu o umorzeniu postępowania sądowego z uwagi na cofnięcie skargi wniesionej na kwestionowane obecnie w trybie nieważnościowym postanowienie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z wniosku T. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko. W uzasadnieniu organ podkreślił, że uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne oznacza, że WSA w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżone postanowienie MWINB z [...] lipca 2011 r. było dotknięte wadą nieważności, natomiast próba stwierdzenia nieważności postanowienia, badanego uprzednio przez Sąd, byłaby niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.
W skardze na ww. postanowienie T. W. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"). Ponadto wniósł na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowienia PINB w G. z dnia [...] czerwca 2011 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienia wydano w związku z żądaniem skarżącego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] czerwca 2011 r. W opinii Sądu I instancji, postanowienia zapadłe w sprawie są wadliwe, albowiem błędnie wskazano w nich na istnienie przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie wnioskowanego przez skarżącego postępowania. Wydając bowiem postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd stwierdza, że akt, którego skarga dotyczy nie jest dotknięty jedną z wad nieważności.
Biorąc pod uwagę tę okoliczność organ nie dostrzegł jednak, że choć wskazane postanowienie Sądu jest wiążące na zasadzie art. 170 p.p.s.a. i dotyczy ważności aktu, to nie jest objęte powagą rzeczy osądzonej. Organ nie wziął pod uwagę, iż uznając cofnięcie skargi za dopuszczalne sąd orzeka o umorzeniu postępowania sądowego w formie postanowienia, o czym stanowi art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prawomocne postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego (tak jak każde inne, w tym kończące postępowanie sądowe) nie korzysta zaś z powagi rzeczy osądzonej.
W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż w sprawie należało wziąć pod uwagę nie tylko brzmienie art. 170 p.p.s.a., ale również art. 166 i art. 171 tej ustawy. Z tego ostatniego wynika zaś (jak wskazał NSA z orzeczeniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 208/11), iż z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu przedstawionego w sprawie, sprowadzającego się do uznania, iż postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi na orzeczenie, które obecnie jest objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi przeszkodę w uruchomieniu wnioskowanego postępowania, a to z tego powodu, iż wiąże się z nim związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. Dlatego też Sąd uznał skargę za zasadną przyjmując, że orzeczenia wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 i art. 171 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
- - art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. i w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi jest wyłącznie orzeczeniem proceduralnym, nierozstrzygającym merytorycznie sprawy sądowoadministracyjnej i w konsekwencji nie stanowi przeszkody o charakterze przedmiotowym do późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia będącego przedmiotem cofniętej skargi;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia MWINB z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej mimo, że istniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym w uruchomieniu wnioskowanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia i skarga winna być oddalona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik T. W. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie podniesiono w skardze kasacyjnej dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich to zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. i w związku z art. 170 p.p.s.a., a drugi – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 i w związku z art. 170 p.p.s.a. Uznanie bowiem przez Sąd I instancji, że postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi jest orzeczeniem proceduralnym, które nie rozstrzyga merytorycznie sprawy sądowoadministracyjnej i w konsekwencji nie stanowi przeszkody o charakterze przedmiotowym do późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia będącego przedmiotem cofniętej skargi – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – było prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powaga rzeczy osądzonej – stosownie do regulacji zawartej w art. 171 p.p.s.a. – jest cechą przypisaną tylko tym wyrokom sądu, które zawierają rozstrzygnięcia co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tak więc powaga rzeczy osądzonej łączy się z materialnoprawnymi skutkami rozstrzygnięcia (orzeczenia) Sądu co do istoty sprawy. Jeżeli Sąd nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, to nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej (por. np. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09; postanowienie NSA z 16 lipca 2009 r., II OZ 589/09). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał nadto, że skutek prawomocności, o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a., nie dotyczy orzeczeń, które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacja mamy do czynienia wtedy gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie.
Rezultatem orzeczenia sądu administracyjnego w obu przypadkach jest pozostanie w mocy zaskarżonej decyzji, aktu, czynności, lecz nie stanowi to efektu działalności kontrolnej sądu, ale jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia tego sądu (wyrok NSA z 10 marca 2011 r., I OSK 1576/10 - LEX nr 990181).
Podzielając w pełni powyższe stanowiska stwierdzić należy, że skoro postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi nie było efektem działalności kontrolnej sądu, lecz wynikało z przyczyn procesowych (cofnięcie skargi przez stronę, która ją wniosła i niestwierdzenie przez Sąd przesłanek, które stałyby cofnięciu na przeszkodzie), to oznacza to, że jest ono orzeczeniem proceduralnym, które nie rozstrzyga merytorycznie sprawy sądowoadministracyjnej. Z tego względu w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie stanowi ono przeszkody o charakterze przedmiotowym do późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia będącego przedmiotem cofniętej skargi.
Konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem umorzenie postępowania sądowego w związku z cofnięciem skargi nie stanowiło przeszkody o charakterze przedmiotowym do późniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia będącego przedmiotem cofniętej skargi, to prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie jej poprzedzające.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.