Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nakazu urządzenia pasów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Tarnobrzegu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 22 maja 2013 r. nakazał [...] S.A. z siedzibą w W. urządzić pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej na następujących odcinkach: lewa strona linii: od 7.378 km do 8.167 km, od 8.500 km do 9.000 km i od 13.300 km do 14.900 km; prawa strona linii od 5.590 km do 7.378 km, od 8.500 km do 9.000 km oraz od 13.300 km do 14.900 km, jako jedna równoległa do linii kolejowej bruzda o szerokości co najmniej 4 m, usytuowana w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych – od zewnętrznej krawędzi tych rowów.
Nakazano również oczyszczenie ww. bruzdy z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych – posypanie warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 m. Zakreślono dwumiesięczny termin na wykonanie ww. obowiązku. Jako podstawę prawną powyższego obowiązku podano § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.).
Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że obszary leśne Nadleśnictwa [...] położone wzdłuż linii kolejowej nr [...] zostały zaliczone do I kategorii zagrożenia pożarowego, a skoro w toku kontroli ustalono, że obszary te nie zostały oczyszczone, niezbędne było nałożenie stosownych obowiązków.
Ustalenie podmiotu właściwego do ich wykonania nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie skarżącej za zobowiązaną do utrzymania pasów przeciwpożarowych.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.
Jak podkreślił Sąd, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W ocenie Sądu, pogląd organu, że obowiązek ten ciąży na zarządcy infrastruktury kolejowej zasługuje na akceptację i nie można zgodzić się ze skarżącą, że wspomniany obowiązek nie wynika z wyraźnego brzmienia przepisu, lecz został wywiedziony z niedopuszczalnej jego wykładni. Jak zaznaczył przy tym Sąd w sprawie nie są kwestionowane okoliczności stwierdzone protokołem z dnia 22 maja 2013 r., z których wynika, że pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowej nie są urządzone i utrzymane w należytym stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok, czyli nie odpowiadają warunkom określonym w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.
Odwołując się do ustawy o transporcie kolejowym, szczególnie art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 55 ust. 1 ustawy daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby miał on możliwość wykonania obowiązku przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 3. Sąd stwierdził, że analizowany zwrot daje uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym.
Odwołując się do § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), który wymienia określone podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aktualnie kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych uregulowana jest tylko w ustawie. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten precyzuje obowiązek zarządcy infrastruktury utrzymania pasów przeciwpożarowych położonych wzdłuż linii kolejowej na obszarze przebiegu tej linii przez tereny leśne, w sytuacji gdy przepis ten ma jedynie charakter ogólny, zobowiązujący skarżącą do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska odnoszącej się jedynie do posiadanej przez zarządcę infrastruktury, a nie terenów przyległych, co znajduje potwierdzenie także w art. 1 powołanej ustawy, który to przepis wskazuje, że ustawa określa zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, brak jest natomiast podstaw do uznania, iż tereny przyległe do tej infrastruktury objęte są działaniem ustawy o transporcie kolejowym; oraz w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, który doprecyzowuje na czym polega zarządzanie infrastrukturą kolejową w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego,
- 2. naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 poprzez ich błędną wykładnię i posłużenie się domniemaniem nałożenia obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych biegnących na terenach leśnych na zarządcę infrastruktury kolejowej, w sytuacji, gdy art. 17 w swojej treści nie odnosi się do pasów przeciwpożarowych, art. 55 natomiast dotyczy prawa zarządcy, a nie obowiązku; w sytuacji gdy ewentualny obowiązek winien być wprost sformułowany w treści ustawy, co wynika z brzmienia art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wskazuje, iż każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie, a zasady tej odpowiedzialności określa ustawa,
- 3. naruszeniu § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą rozporządzenie to wskazuje podmioty odpowiedzialne za utrzymanie pasów przeciwpożarowych, podczas gdy rozporządzenie to określa sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej i jedynie odwołuje się w § 38 do ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej, przy czym odwołanie to powinno być rozpatrywane kompleksowo, a nie tylko z powołaniem się na jedną z tych ustaw.
Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wniesionej na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w oparciu o przeprowadzoną analizę przepisów prawa strona skarżąca doszła od wniosku, że do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych obowiązani są właściciele gruntów (ustawa o ochronie przeciwpożarowej), a w przypadku lasów właściciele lasów (ustawa o lasach).
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem niniejszej sprawy – co również prawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji – dotyczył wskazania podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych.
Analizując powyższe zagadnienie, stwierdzić trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. Ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jednak jedynego obowiązku wymienionego w ww. przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych.
W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.
Co istotne, realizacja tych pasów i ich utrzymanie nie zależy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Taką konkluzję, w oparciu również o poglądy zbieżne z powyższymi, trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (zarzut 1), art. 17 ust. 1 pkt 3 i art. 55 ust. 1 pkt 3 (ustawy o transporcie kolejowym - co doprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w związku z art. 86 Konstytucji RP (zarzut 2) i naruszenia § 38 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (zarzut 3). Nałożone kontrolowanymi w sprawie decyzjami obowiązki znajdowały, bowiem swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa.
Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki: z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12 publ. ONSAiWSA 2014/5/76; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2174/12; z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2776/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3, poz. 39).