Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 201/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K., J. K. i K. K. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. obszar A – Miasto W. (w części dotyczącej § 28 pkt 17).
W rozpoznawanej sprawie skarżący wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...], a Rada Miejska w W. w dniu [...] podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, uznając wezwanie za bezzasadne. Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W., doręczoną w dniu [...] została skierowana do Sądu w dniu 16 marca 2006 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu, stosownie do oceny prawnej zawartej w postanowieniu NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1994/06. W wyniku zbadania legitymacji procesowej skarżących, Sąd uznał, że skarga podlega rozpoznaniu wyłącznie w części dotyczącej § 28 pkt 17 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że plan miejscowy w powyższym zakresie wprowadził zakaz lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, co uniemożliwiło skarżącym kontynuację realizacji inwestycji na gruntach zarówno oddanych im w użytkowanie wieczyste, jak i stanowiących przedmiot przysługującego im prawa własności.
Rozważając kwestię naruszenia przysługujących skarżącym praw do nieruchomości, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tych praw. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają bowiem możliwości korzystania z opisanych praw, jak i możliwości rozporządzania tymi prawami. Organ planistyczny, wprowadzając zakaz lokalizacji obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, w obrębie całego obszaru opracowania planu zastosował jednakowe kryteria w stosunku do wszystkich podmiotów mających tytuły prawne do nieruchomości.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że wprawdzie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystąpiono na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...], jednakże przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – czyli przed dniem 11 lipca 2003r. – to jednak nie zawiadomiono o terminie wyłożenia przedmiotowego planu do publicznego wglądu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzono procedurę planistyczną i uchwalono tenże plan na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Sąd stwierdził nadto, że Rada Miasta w W. w żadnej uchwale nie zajęła stanowiska w sprawie zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zostało uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że w odniesieniu do spraw uregulowanych nową ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie zachowało aktualności. Tym samym, w ocenie Sądu, nieodpowiadające wymogom nowej ustawy studium zasadnie nie było brane pod uwagę w procedurze planistycznej. Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w W. nie miała zamiaru określać obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w związku z czym nie było podstaw do zawierania ustaleń dotyczących powyższej kwestii w studium gminnym.
W konkluzji Sąd uznał, że wprowadzony w § 28 pkt 17 zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji w obrębie całego obszaru opracowania obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, w tym obiektów handlu hurtowego, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 2000 m2, koresponduje z ustaleniami studium. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady sporządzania planu, określonej przepisem art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że nie może odnieść skutku zarzut skarżących dotyczący nieuwzględnienia w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu wprowadzenia zakazu lokalizacji opisanych obiektów. Prognoza nie jest bowiem częścią planu miejscowego i nie jest ona aktem normatywnym, pełniąc rolę jedynie informacyjną.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do istotnego naruszenia trybu postępowania w zakresie rozpatrzenia składanych wniosków i uwag do projektu planu. Formą prawną rozpatrzenia uwag jest zarządzenie. Nie ma jednak przeszkód do wydania zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych. Sąd podzielił stanowisko organu planistycznego, że obowiązująca ustawa nie zawiera regulacji nakazującej powiadomienie składających uwagi o nieuwzględnieniu tych uwag przez burmistrza jeszcze przed ich rozstrzygnięciem przez radę.
Od powyższego wyroku A. K., J. K. i K. K. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia prawa materialnego.
Uzasadnieniem dla zarzutu nieważności postępowania jest okoliczność, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 503/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę skarżących na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 stycznia 2007 r. uchylił powyższe postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w składzie orzekającym zasiadał ten sam sędzia, który poprzednio brał udział w wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi. W ocenie skarżących przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien orzekać w innym składzie.
Jako podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na następujące przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- – art. 134 § 1 poprzez pominięcie przez Sąd zarzutów i wniosków dowodowych podniesionych i zgłoszonych przez skarżących na okoliczność wykazania niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium,
- – art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2, bowiem w uzasadnieniu wyroku podano, że "dokumentacja przekazana przez organ planistyczny pismem z dnia [...] stanowią «akta sprawy» w rozumieniu art. 133 § 1", podczas gdy na rozprawie Sąd stwierdził że akta są niekompletne i zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia kompletu akt administracyjnych,
- – art. 106 § 2, bowiem w skardze zostały zgłoszone wnioski o dopuszczenie dowodu z dokumentów, a w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia do treści tych dokumentów zawnioskowanych przez skarżących na okoliczność wykazania niezgodności ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W skardze kasacyjnej zarzucono nadto błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:
- – art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że brak odrębnej uchwały o zgodności planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. z ustaleniami studium nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy,
- – art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że na podstawie art. 31a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. organ planistyczny sporządził analizę, w której uznano konieczność określenia polityki przestrzennej w zakresie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji zaskarżona uchwała w części obejmującej § 28 pkt 17 jest niezgodna z obowiązującym na mocy regulacji art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła konieczność dostosowania studium do obecnie obowiązujących przepisów i potrzeb, stosownie do treści art. 33 w związku z art. 11 i art. 17 ww. ustawy.
Pismem z dnia 27 września 2007 r. Rada Miejska w W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zamierzonego skutku nie może odnieść pierwszy i główny zarzut tej skargi – nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji, tj. art. 183 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Co prawda instytucja wyłączenia sędziego na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 tej ustawy budzi w orzecznictwie kontrowersje, czego wyrazem jest m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r. (I OPS 3/2005) podjęta ze zdaniem odrębnym jednego z sędziów. Tym niemniej zgodzić się trzeba z zaprezentowanym w ww. uchwale poglądem, iż ważną dyrektywą interpretacyjną przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych winien być ich cel – zapewnienie bezstronności orzekania w konkretnej sprawie, przy czym dla prawidłowej wykładni przepisu art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotne znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia "sprawy".
W tym zakresie podzielić trzeba pogląd, zaprezentowany w przywołanej uchwale, a także szeregu innych orzeczeniach NSA (zob. np. postanowienie z dnia 8 grudnia 2004 r. OZ 740/04, niepubl.), iż chodzi o pojęcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. To zaś oznacza, że niedopuszczalne jest aby sędzia powtórnie rozpoznawał tę samą sprawę. Tymczasem w przypadku rozpoznawanym przez Sąd pierwszej instancji sędzia, którego wyłączenia żąda strona wnosząca skargę kasacyjną, zasiadał co prawda w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r. (II SA/Kr 503/06) odrzucił skargę A. K., J. K. i K. K., a następnie, po uchyleniu tego postanowienia przez NSA, orzekał w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, ale nie sposób nie zauważyć, iż uczestnicząc w składzie odrzucającym skargę nie rozstrzygał merytorycznie. Stosownie do regulacji art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi WSA w Krakowie badał wówczas jedynie dopuszczalność skargi, a zatem czy została wniesiona w terminie i spełniała inne wymogi formalne prawem przewidziane.
Przedmiotem tego badania nie była zasadność skargi. Jeżeli tak to trudno byłoby mówić o tożsamości sprawy, rozpatrywanej w zakresie dopuszczalności skargi i sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, w której WSA w Krakowie orzekał merytorycznie, badając zasadność skargi, a dopiero taka tożsamość sprawy uzasadniałaby konieczność wyłączenia sędziego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.
Również za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. przepisów art. 134 § 1, art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 oraz art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy jak to wynika z akt sprawy, w tym z protokołu z rozprawy, Sąd ten procedował stosownie do wymogów tych przepisów, dając temu wyraz w obszernym i przekonywującym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie będąc – stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ww. ustawy – związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście niezrozumiałe staje się czynienie Sądowi zarzutu, iż ten w uzasadnieniu powołał się na przywołany wyżej przepis ustawy. Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tego Prawa to i ten zarzut jest chybiony, w sytuacji gdy Sąd orzekał wyjaśniwszy wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym w sposób niebudzący wątpliwości, treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Z kolei brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich "dowodów" strony, opisanych w skardze, w sytuacji gdy w ocenie Sądu nie miały one znaczenia w sprawie, nie jest naruszeniem prawa, a już na pewno naruszeniem wskazanego w skardze kasacyjnej art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego to trzeba zauważyć, że zasadzają się one głównie na twierdzeniu, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, nie biorąc pod uwagę faktu koniecznej, zdaniem strony skarżącej, zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., która wskazywałaby obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tymczasem wbrew stanowisku strony skarżącej ani art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy w ówczesnym brzmieniu, ani żaden inny przepis tej ustawy nie przesądza o obowiązku określenia w studium obszarów rozmieszczenia przedmiotowych obiektów. Zasadnie tedy Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodność kwestionowanego planu przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. należy oceniać wedle brzmienia studium a nie treści, które zdaniem strony skarżącej, winno ono zwierać.
Nie można też podzielić stanowiska strony skarżącej, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Co prawda zgodzić się trzeba z tokiem wywodu skargi kasacyjnej, że redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy – tak jak w niniejszym przypadku – ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, jak zasadnie podnosi to Sąd pierwszej instancji w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu.
Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem w sprawie rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten podejmującej, a nie odrębną uchwałą, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności planu w żądanym zakresie i z tego powodu.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).