Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II SA/Lu 345/11, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. znak [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta L., na wniosek W. S.A. z siedzibą w L., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych w rejonie ul. N. i ul. Z. w L. na działkach wskazanych w decyzji. W warunkach inwestycji wskazano m.in., że trasa przedmiotowych sieci przebiegać będzie zgodnie z ideogramem sieci przedstawionym na załączniku nr 1 w pasie drogowym ul. N., ul. Z., drogi wewnętrznej oraz na działkach sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji podniesiono natomiast, iż przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Ponadto przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie narusza interesów osób trzecich oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K., właściciel jednej z nieruchomości, na której zaplanowano projektowaną inwestycję, podnosząc między innymi zarzut niezbadania i nie uwzględnienia interesów osób trzecich, niedoręczenia stronom dokonanych w sprawie uzgodnień oraz niepowiadomienia stron o tych uzgodnieniach. Ponadto odwołujący podniósł, że organ nie doręczył stronom załącznika do decyzji w postaci mapy określającej przebieg projektowanych sieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut niedoręczenia stronom postanowień uzgadniających, a to z uwagi na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym zażalenia na takie postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zdaniem Kolegium nie stanowi wady postępowania także brak doręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji, gdyż strony postępowania zostały pouczone o możliwości zapoznania się z nim w siedzibie organu. Kolegium nie znalazło także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającym nie braku zbadania i uwzględnienia interesów osób trzecich. Zarzut ten nie został bowiem poparty jakimkolwiek dowodem.
Ponadto organ nadmienił, iż dla terenu inwestycji w tym działki skarżącego została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, która to nie była przez odwołującego kwestionowana, co wskazuje, że jej ustalenia zostały zaakceptowane, a co skutkuje dla inwestora koniecznością pozyskania gruntów, w tym działki odwołującego.
Skargą M. K. zaskarżył powyższą decyzję powtarzając zarzuty odwołania i podnosząc dodatkowo, iż lokalizacja przedmiotowej inwestycji koliduje z jego interesem prawnym. Powołując się na wyrok Sadu Najwyższego wskazał, iż niedopuszczalnym jest sztywne przyjmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym. Organ każdorazowo bowiem powinien wskazać o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W tym kontekście zdaniem skarżącego pominięcie przez organ jego słusznego interesu jawi się jako nazbyt jednostronny pogląd. Zwrócił uwagę, iż w przedmiotowym postępowaniu nie ustalono dlaczego Wydział Dróg i Mostów uzgadniając projekt decyzji zaznaczył, że uzgodnienie stwierdza możliwość realizacji inwestycji w pasach drogowych, nie uzgadnia natomiast przebiegu trasy sieci.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że zastrzeżenia kształtujące jego ocenę wydanych w sprawie decyzji związane są z brakiem dokonania przez organy (przed wydaniem rozstrzygnięcia) analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Regulacja ta, nakładająca na organ obowiązek dokonania określonej w nim analizy jest istotnym, a zarazem niezbędnym w sprawie elementem, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego indywidualizuje przecież sytuację prawną inwestora dając mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym w decyzji miejscu. Udzielenie tego prawa musi przy tym odbyć się z uwzględnieniem interesu osób trzecich. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem zasada uwzględniania wspomnianego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy).
Decyzja taka jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Wyważenie tego interesu w stosunku do inwestycji liniowych powinno w szczególności polegać na wyczerpującym uzasadnieniu przebiegu trasy zaplanowanej inwestycji, czego w niniejszej sprawie w zupełności zabrakło. Elementu tego nie zawiera ani uzasadnienie wydanych decyzji ani analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd wskazał, że na stanowiącej załącznik do decyzji mapie przebieg kanalizacji sanitarnej zaznaczono kolorem czerwonym i literami A-B-C-D, natomiast przebieg trasy kanalizacji deszczowej kolorem zielonym i cyframi 1-2-3-4-5-6-7-8. Jak wynika z tej mapy przebieg sieci kanalizacji deszczowej z wyjątkiem odcinka łączącego punkty 6 i 7 w całości został zaprojektowany w liniach regulacyjnych dróg publicznych, tj, ul. Z., ul. N., ul. Z., ul. S. i ul. R.. W podobny sposób (tzn. w pasie dróg publicznych) zaprojektowano również w części przebieg trasy kanalizacji sanitarnej - odcinek łączący punkty B i C w części trasy biegnącej wzdłuż ul. R. i dalej ul. Z.. W inny natomiast sposób tj. poza granicami pasa drogowego (ul. S.) zaprojektowano przebieg odcinka kanalizacji sanitarnej pomiędzy punktami B – D. Tak zaprojektowany odcinek kanalizacji biegnie równolegle, wzdłuż ul. S. przez działki nr, nr [...],[...],[...],"B",[...] i przez działkę nr "A" stanowiącą współwłasność skarżącego.
Porównując zatem przebieg odcinka B-C (w części od punktu wejścia w ul. R. do punktu C) z przebiegiem odcinka B-D powstają wątpliwości, dlaczego odnośnie ww. odcinka B-C organ wybrał wariant polegający na usytuowaniu kanalizacji w granicach pasa drogowego, a odnośnie odcinka B-D poza granicami tego pasa, w tym przez działkę skarżącego nr "A". Zaprojektowanie przeprowadzenia odcinka B-D w pasie drogowym ul. S. pozwoliłoby na przeprowadzenie planowanej inwestycji poza nieruchomością skarżącego, a tym samym wyłączyłoby możliwość ingerowania w jego prawo własności. W szczególności organy nie wskazały na żadne uwarunkowania techniczne, ekonomiczne bądź inne, które przemawiałyby za takim przebiegiem odcinka zaprojektowanej sieci.
Tym samym słuszny jest zarzut skargi, iż organy nie dokonały pełnej oceny między interesem publicznym, a interesem indywidualnym - do czego zobowiązuje przepis art. 7 in fine k.p.a., choć niewątpliwie wskazały na istnienie interesu publicznego mieszkańców zaprojektowanego na tym terenie osiedla mieszkaniowego.
Sąd podkreślił, że wyrażony powyżej pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawach tego typu sądy te wskazują, że w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, co niewątpliwie miałoby miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, z należytym wyważeniem między interesem publicznym a interesem indywidualnym, a następnie wykazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną pełną ochronę jej interesów prawnych, oraz możliwość egzekwowania swych praw, co w sytuacji, gdy organ nie wskazuje na przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję, jest w znacznym stopniu utrudnione.
W przedmiotowej sprawie organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, czyniąc tym samym swe rozstrzygniecie dowolnym, co stanowi naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien, zdaniem Sądu, uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a zwłaszcza dokonać analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustalić optymalny przebieg trasy zaprojektowanej inwestycji, przedstawiając w tym zakresie swoją motywację w uzasadnieniu decyzji.
Skargą kasacyjną W. S.A. z siedzibą w L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. rażące naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych w rejonie ul. N. i ul. Z. w L. doszło do naruszenia interesów M. K. poprzez uznanie, że część kanalizacji sanitarnej w odcinku od B-C przebiega w sposób opisany na stronie 5 uzasadniania wyroku, co pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym wynikającym z załącznika graficznego dołączonego do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i rażące naruszenie art. 53 ust. 3 cyt. ustawy poprzez uznanie, że Prezydent Miasta L. na etapie postępowania poprzedzającego wydania decyzji lokalizacyjnej zaniechał przeprowadzenia analizy, o jakiej mowa w tej regulacji lub analiza była niekompletna lub pobieżna, z naruszeniem praw M. K. opisanych na stronie 5 uzasadnienia decyzji.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 6, 7 i 9 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej analizy załącznika graficznego dołączonego do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010 r. i przez to błędne ustalenie przebiegu kanalizacji sanitarnej w odcinku B-D, co bezpośrednio stanowi podstawę rozstrzygnięcia w sprawie i wydania orzeczenia uchylającego decyzję SKO z dnia [...] marca 2011 r.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o ile stwierdzone zostanie, że wbrew zarzutom nie występują naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi M. K. w całości i uznanie, że decyzja ta prawidłowo rozstrzygnęła odwołanie na decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010r. poprzez jej oddalanie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów wywołanych przedmiotową skargą kasacyjną na rzecz W. S.A. łącznie z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z analizy załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta L. wynika, że odcinek kanalizacji sanitarnej wskazany przez Sąd tj. odcinek B-D nie przebiega po działce nr "A" kończy się na działce nr "B". W pozostałym zakresie zaś kanalizacja sanitarna przebiega po linii pasa drogowego. Wadliwym są zatem ustalenia faktyczne, które legły u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wadliwym jest tez ocena prawna przy tak ustalonym stanie faktycznym. Spółka podniosła również, że przy realizacji inwestycji celu publicznego naruszenie interesu prywatnego jest dopuszczalne. Przy styku tych dwóch dóbr, jedno uzyskuje ochronę kosztem drugiego. Działka nr "A" jest w większości zajęta pod budowę drogi, stąd też interes publiczny już na etapie lokalizacji drogi uzyskał mocniejszą ochronę prawną.
Ponadto odnosząc się do skargi i zarzutów w niej zwartych, które podzielił Sąd w zaskarżonym orzeczeniu Spółka wskazała, powołując się na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt. II OSK 1335/07, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną, nie przyznaje on bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej odrzucenie w całości z uwagi na braki formalne oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów powinno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie powyższych zarzutów sprowadza się bowiem do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest natomiast pogląd, że skarżący kasacyjnie może kwestionować przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia tylko w oparciu o konkretne przepisy prawa procesowego (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2153/11; z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2"A"2/11; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2009, s. 472). Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Ponadto wskazać należy, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma art. 6 ust. 1 pkt 2. Z powyższych względów omawiany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnośnie pozostałych zarzutów w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7 i 9 k.p.a.), bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi błędną konstrukcję skargi kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji, stąd wniosek M. K. o odrzucenie skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, 7 i 9 k.p.a. uznać należy za chybiony. Naruszenie wymienionych przepisów skarżący upatruje w nieprzeprowadzeniu dokładnej analizy załącznika graficznego dołączonego do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010r. i przez to błędne ustalenie przebiegu kanalizacji sanitarnej w odcinku B-D. Stanowisko Sądu I instancji, że przewidziany w ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przebieg odcinka kanalizacji sanitarnej pomiędzy punktami B-D biegnie równolegle wzdłuż ul. S. przez działki nr [...], [...], [...], [...], "B", [...] oraz przez działkę nr "A" będącą współwłasnością M. K. należy uznać za trafne. Powyższe wynika wprost z treści ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2010 r., w której w pkt 1 ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego "dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku (...) od pkt. B (działka nr ewid. [...]) do pkt. D (działka nr ewid. "A")", co znalazło swoje odzwierciedlenie w załączniku nr 1 (graficznym) stanowiącym integralną część ww. decyzji.
Powyższe nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, który w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, iż załącznik graficzny do ww. decyzji Prezydenta i część graficzna analizy terenu przewidują realizację sieci infrastruktury technicznej m.in. po działce nr ew. "A". Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, iż projektowany ww. odcinek kanalizacji sanitarnej nie przebiega po działce nr "A" a kończy się na działce nr "B", nie znalazła zatem swojego potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy, w związku z czym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania również są nieuzasadnione.
Z powyższych wywodów wynika, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są chybione, co skutkuje oddaleniem tej skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.