Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 38/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie zwrotu wniosku o udostępnienie informacji z ewidencji ludności.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu złożył w dniu 6 sierpnia 2012 r. do Prezydenta Miasta Poznań wniosek o udostępnienie informacji z ewidencji ludności dotyczącej radcy prawnego K. M. – K..
Prezydent Miasta Poznań w toku postępowania w tej sprawie wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty za udostępnienie danych z ewidencji (31 zł.). Skarżący w wyznaczonym w wezwaniu terminie wniosku nie opłacił. W tych okolicznościach faktycznych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., zwrócił Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu niniejszy wniosek.
Wojewoda Wielkopolski, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, na postanowienie Prezydenta Miasta Poznań z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Wielkopolski podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu ma interes prawny w żądaniu uzyskania danych ze zbiorów meldunkowych dotyczących K.K.. Niemniej jednak, to "udostępnienie" następuje odpłatnie. Organ przywołał brzmienie art. 44 h ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej jako ustawa i wywiódł, że przywołana przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego podstawa prawna udostępnienia danych tj. art. 74 ¹ ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010r, Nr 10, poz. 65 ze zm.) oraz art. 15 k.p.k. nie uzasadnia nieodpłatnego udzielenia informacji. Zdaniem organu prowadzone przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego postępowanie dyscyplinarne jest wewnętrznym postępowaniem korporacji zawodowej.
Ponieważ rzecznik nie spełnił wymogu art. 44h ust. 9 pkt 2 ustawy tj. nie uiścił należnej opłaty, a jest zaliczany do grupy podmiotów, którym dane udostępnia się odpłatnie – należało wniosek zwrócić wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. oddalił skargę Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu. Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wyłączenia obowiązku opłaty za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL, na podstawie art. 44 h ust. 9 pkt 1 ustawy. Zdaniem tegoż sądu, wnioskodawca - organ samorządu zawodowego, nie zalicza się w szczególności do "innych podmiotów", które wykonują zadania publiczne. Wykonywanie zawodu radcy prawnego oraz pełnienie funkcji w samorządzie zawodowym nie jest tożsame z pojęciem "wykonywania zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach", o którym mowa w art. 44h ust. 1 pkt 4 ustawy. Rzecznik dyscyplinarny samorządu radców prawnych jest osobą, która wykonuje zawód zaufania publicznego, ale nie wykonuje "sensu stricte" zadań publicznych, przy czym sprawując nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu działa wyłącznie jako organ samorządu zawodowego.
Zastępca Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 38/13) skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 h ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 9 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy przez niewłaściwe przyjęcie, że rzecznik dyscyplinarny samorządu radców prawnych nie jest podmiotem wykonującym ustawowe zadania publiczne określone w odrębnych przepisach, w tym przypadku prowadzącym dochodzenie dyscyplinarne na podstawie art. 67 i nast. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował stanowisko sądu I instancji, że rzecznik dyscyplinarny samorządu radców prawnych nie wykonuje zadań publicznych "sensu stricte". Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 17 Konstytucji RP samorząd zawodowy reprezentuje osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawuje pieczę nad należytym wykonaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Wynika z tego, że samorząd zawodowy (w tym samorząd radców prawnych) ma za zadanie ochronę interesu publicznego, a więc wykonuje zadania publiczne. Prowadzenie przez rzecznika dyscyplinarnego samorządu zawodowego postępowania dyscyplinarnego, mającego na celu dbałość o rzetelność etyki wykonywania zawodu, jak i wykluczenie z samorządu zawodowego osób, które swoim zachowaniem nie dają rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, jest niewątpliwie zadaniem publicznym. Te działania (dochodzenia) dyscyplinarne nie mają charakteru prywatnego, ponieważ są realizowane pod nadzorem Ministra Sprawiedliwości i służą poprawie jakości pomocy prawnej jaką obywatele mogą uzyskać od radców prawnych.
W tej sytuacji nie można przyjąć, że rzecznik dyscyplinarny nie wykonuje zadań publicznych i nie jest podmiotem wykonującym takie zadania określone w odrębnych przepisach. W związku z tym ma do niego zastosowanie przepis art. 44h ust. 1 pkt 4 ustawy.
Wojewoda Wielkopolski nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Taka regulacja oznacza, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 44 h ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 9 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, sąd I instancji wadliwie uznał, że rzecznik dyscyplinarny (odpowiednio jego zastępca) samorządu radców prawnych nie jest podmiotem wykonującym ustawowe zadania publiczne określone m.in. w przepisach ustawy o radcach prawnych i w konsekwencji nieprawidłowo oddalił skargę.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, zaś naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu określonemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1142/10).
Według art. 44 h ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z ust. 9 pkt 1 tego artykułu, zwolnione są od obowiązku ponoszenia opłat za udostępnienie danych meldunkowych m. in. państwowe i komunalne jednostki organizacyjne oraz inne podmioty – w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach.
Trzeba przypomnieć, że w rozpatrywanej sprawie sąd I instancji uznał, że do tych podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 44h ust. 1 pkt 4 ustawy nie należy rzecznik dyscyplinarny samorządu radców prawnych, ponieważ sprawując nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu działa wyłącznie jako organ samorządu zawodowego. Skutkowało to zasadnym – w ocenie tego sądu – zwrotem w oparciu o art. 261 § 2 k.p.a. wniosku złożonego przez Zastępcę Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu z racji nieuiszczenia opłaty za udostępnienie danych z ewidencji ludności w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.
Stanowisko sądu I instancji nie jest prawidłowe.
Według art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
Tym samym powierzenie samorządom zawodowym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem określonego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 Konstytucji RP) czyni je, w pewnym zakresie, podmiotami władztwa publicznego (tak P. Sarnecki komentarz do art. 17 Konstytucji RP, tom II s. 3 i 4). Organizacje samorządu zawodowego są publicznoprawnymi związkami opartymi na kryterium zawodowym i na przymusowym członkostwie, wykonującymi władztwo korporacyjne (typu administracyjnego), w tym dyscyplinarne w stosunku do swoich członków. Publicznoprawny charakter tych związków potwierdzają również przepisy o nadzorze sprawowanym nad nimi przez organy administracji rządowej, Ministra Sprawiedliwości w przypadku samorządu radców prawnych, co wynika z art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o udostępnienie informacji z ewidencji ludności wystąpił zastępca rzecznika dyscyplinarnego. W dacie wydawania zaskarżonego do WSA w Poznaniu postanowienia oraz w dacie orzekania przez ten sąd rzecznik dyscyplinarny (odpowiednio jego zastępca) nie był organem samorządu radców prawnych. Dopiero z dniem 25 grudnia 2014r., art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych został zmieniony ustawą z dnia 7 listopada 2014r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014r, poz. 1778). Zmiana ta dotyczyła m.in. nadania rzecznikowi dyscyplinarnemu statusu organu samorządu radców prawnych. Oznacza to, że rzecznik dopiero po tej dacie jest uprawniony do samodzielnego stawania przed organami administracji publicznej jako strona w rozumieniu art. 29 k.p.a. Wspomniana ustawa wprowadziła do ustawy o radach prawnych takie zapisy, które statuują ustrojowe kompetencje rzecznika jako organu samorządu zawodowego, do którego zakresu działania należą czynności w postępowaniu dyscyplinarnym określone zarówno w ustawie, jak i przepisach wydanych na jej podstawie (art. 54¹ ust. 1 ustawy o radcach prawnych).
Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu ustawodawca przyznał ustawową kompetencję zastępcom rzecznika, przewidując, że rzecznik może wykonywać czynności przy pomocy swoich zastępców. Oznacza to, że wywiedziona przez zastępcę rzecznika dyscyplinarnego skarga kasacyjna, jak również w konsekwencji skarga mogły zostać rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Niemniej jednak istota sprawy, po wyjaśnieniu kompetencji zastępcy rzecznika dyscyplinarnego według poprzednio, jak i obecnie obowiązującego stanu prawnego, dotyczy tego, czy działanie zastępcy rzecznika dyscyplinarnego stanowiło w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zadanie publiczne określone w odrębnych przepisach. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że rzecznik dyscyplinarny sprawując nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu nie wykonuje zadań publicznych.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie chodzi o ocenę charakteru prawnego działań rzecznika dyscyplinarnego korporacji radców prawnych, a nie członka tej korporacji – radcy prawnego. Funkcja rzecznika dyscyplinarnego w korporacji zawodowej jest szczególnym wyrazem sprawowania przez korporację pieczy, w tym nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu. Rzecznik bierze bowiem udział w różnych stadiach tego postępowania, przede wszystkim jednak decyduje o jego wszczęciu. Stosownie bowiem do art. 67¹ ustawy o radcach prawnych postępowanie dyscyplinarne obejmuje dochodzenie, postępowanie przed sądem dyscyplinarnym oraz postępowanie wykonawcze.
Z kolei zgodnie z art. 68¹ ust. 1 tej ustawy postępowanie dyscyplinarne wszczyna się odpowiednio na wniosek rzecznika dyscyplinarnego lub Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego. Wszczęcie dochodzenia przez rzecznika dyscyplinarnego otwiera drogę do ewentualnego wniesienia do sądu dyscyplinarnego wniosku o wszczęcie tegoż postępowania. Zatem rzecznik dysponuje kompetencjami władczymi w tym postępowaniu, przy czym u podstaw jego działania leży czuwanie nad przestrzeganiem przez członków tego samorządu zawodowego należytego wykonywania zawodu.
Zmiany ustawy o radcach prawnych wprowadzone nowelizacją z dnia 7 listopada 2014r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw wzmacniają pozycję rzecznika dyscyplinarnego oraz jego zastępców. Jednocześnie w nieco innym zakresie zostały sformułowane przesłanki materialne odpowiedzialności dyscyplinarnej radców prawnych.
Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy o radcach prawnych według brzmienia na datę wydania postanowienia o zwrocie wniosku radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego oraz za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub zasadami etyki radcy prawnego. Przesłanki te należy powiązać z zadaniami samorządu radcowskiego, w szczególności do tych zadań należy nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych i aplikantów radcowskich (art. 41 pkt 5 ustawy o radcach prawnych).
Z kolei art. 17 Konstytucji RP ustanawia generalną regułę sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jest to podstawowe zadanie publiczne, jakie ma do zrealizowania samorząd zawodowy zawodów zaufania publicznego. Wykładnia przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że rzecznik dyscyplinarny inicjując postępowanie dyscyplinarne ma na celu sprawowanie nadzoru przy wykonywaniu zawodu przez poszczególnych członków samorządu ze względu na ochronę interesu publicznego. Podstawowym bowiem zadaniem radców prawnych jest świadczenie pomocy prawnej, ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego (art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). Jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012r. (sygn. akt K 15/08) zakres pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego powinien być rozumiany szeroko.
Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki zawodowej lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych. W konsekwencji działanie rzecznika dyscyplinarnego, w tym wypadku czynności przygotowawcze do wszczęcia dochodzenia w związku ze skargami na działania radcy prawnego K. M. – K. należy uznać za wykonywanie przez rzecznika dyscyplinarnego zadania publicznego.
Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 44h ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 9 pkt 1) ustawy udostępnienie danych członka samorządu zawodowego w związku z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego powinno być nieodpłatne.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, zarzut skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony. Ponieważ nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, lecz jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił nie tylko zaskarżony wyrok, lecz także rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 10 września 2012 r.
Na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego - w tym zwrot wpisu sądowego w postępowaniu przed sądem I instancji, jak również przed sądem kasacyjnym.