Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki części obiektów budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności i prawne.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał S. P. oraz C. P., współwłaścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości R., dokonanie rozbiórki części samowolnie przebudowanych i odbudowanych obiektów gospodarczych zlokalizowanych na tej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w latach 1998-2007 S. P. wraz z synem K. P. samowolnie zbudowali na działce nr [...] obiekt garażowy jednostanowiskowy (o wymiarach 5,60 m x 4,20 m, wysokość 2,50 m i 2,0 m), a za tym garażem na zasadzie dobudowy zrealizowali drugi obiekt o funkcji gospodarczej o wymiarach 4,0 m x 4,0 m. Organ I instancji wskazał również, że na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane podjął próbę zalegalizowania inwestycji, zobowiązując inwestorów do złożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów. W związku z bezskutecznym upływem terminu, organ, podstawie art. 48 ust. 4 ww. ustawy, nakazał rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. P., wskazując, że jest byłą żoną S. P. i na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], ma wraz z dwójką synów przyznane prawo do korzystania z części pomieszczeń mieszkania położonego w R.. Zaznaczyła, że nie podważa słuszności wydanej decyzji, ale wnosi o "powtórne rozważenie sprawy" i umorzenie postępowania oraz kosztów legalizacji obiektów, gdyż nie będąc właścicielem nieruchomości nie mogła wykonać nałożonych na S. P. oraz C. P. obowiązków.
W odpowiedzi na wezwanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wykazania interesu prawnego, odwołująca się wskazała, że podstawę prawną jej interesu prawnego stanowi art. 58 § 2 k.r.o. oraz: wyrok Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyrok Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] września 2008 r. i postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w Z. z dnia [...] marca 2011 r. Zaznaczyła, że kwestionowane obiekty powstały dzięki gromadzonym przez nią przez lata oszczędnościom i dzięki pomocy jej syna K., a aktualne prowadzone postępowanie jest aktem zemsty jej byłego męża za to, że wystąpiła o zwrot nakładów, jakie poniosła na remonty.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że odwołująca się nie jest właścicielką nieruchomości, w związku z czym nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby jej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu złożyła T. P.. Powtarzając wcześniejszą argumentację, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektów i pozostawienia tych obiektów dla dobra jej dzieci.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skarżąca nie wykazała, by przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym rozbiórki zrealizowanej samowoli budowlanej. Skarżąca zaś twierdzi, że jej interes prawny wynika z art. 58 § 2 k.r.o. oraz wyroków sądów powszechnych, w tym zwłaszcza wyroku Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] września 2008 r., [...], mocą którego dokonano podziału wspólnego mieszkania stron położonego w R. do korzystania przez czas wspólnego zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków w ten sposób, że pozwanemu przyznano do wyłącznego korzystania jeden pokój położony na parterze budynku, zaś powódce (skarżącej w niniejszej sprawie) przyznano do wyłącznego korzystania trzy pokoje położone na piętrze budynku, zaś pozostałe pomieszczenia pozostawiono we wspólnym użytkowaniu stron.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez stronę postępowania w sprawie. Pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decyduje zaś istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Zatem art. 28 k.p.a. musi być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, to należy się odnieść do uregulowań zawartych w ustawie – Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Adresatem decyzji wydanych w trybie art. 48, a zatem i stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, może być, stosownie do regulacji zawartej w art. 52 ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z kolei nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Tymczasem w niniejszym postępowaniu skarżąca nie podnosiła, że jest właścicielem działki, na której zlokalizowano samowolę budowlaną, a jedynie powoływała się na regulację art. 58 § 2 k.r.o. i wydane na jej podstawie rozstrzygnięcie w wyroku rozwodowym o podziale wspólnego mieszkania do korzystania przez czas wspólnego zamieszkiwania.
Sąd zwrócił uwagę, że tymczasowy, a tym samym przejściowy charakter orzeczenia "quoad usum" wiąże się z tym, że reguluje ono sposób korzystania z mieszkania tylko na czas wspólnego w nim zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków, którzy w przyszłości mają zamieszkać oddzielnie. Nie można zatem w tym przypadku mówić nawet o substytucie prawa własności przynależnego byłemu małżonkowi, który przed wyrokiem rozwodowym zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym stanowiącym składnik majątku osobistego drugiego małżonka. Pozycja prawna takiej osoby zbliżona jest raczej do lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronnie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianach kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), co w żaden sposób nie uprawnia jej do korzystania z praw właścicielskich.
W konsekwencji, stroną w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej w niniejszym postępowaniu, a ostatecznie również i nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, mogli być jedynie współwłaściciele nieruchomości zabudowanej w R., czyli były mąż skarżącej i jego brat. Oni też byli adresatami decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę samowoli. Tym samym zachodzi brak przesłanek prawnych do przyjęcia, że skarżąca była osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r. skargę kasacyjną złożyła T. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1/ prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 52 w zw. z art. 48 ustawy - Prawo budowlane i przyjęcie, że przepis ten nie dopuszcza możliwości wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego wydanie nakazu rozbiórki oznaczałby skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdy tymczasem art. 52 ustawy - Prawo budowlane nakazuje adresować decyzje wydawane m.in. w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane do inwestora, którym niewątpliwie była skarżąca;
2/ przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., wobec uznania, że skarżąca nie legitymowała się statusem strony postępowania administracyjnego, a przez to nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organów obu instancji, wobec czego zapadło orzeczenie oddalające jej skargę, gdy tymczasem uwzględniając charakter zaangażowania skarżącej w proces budowlany, będący przedmiotem decyzji nakazującej rozbiórkę, należało uznać, że skarżąca jako inwestor miała interes prawny w tym, by nie zgadzać się z rozstrzygnięciem, które bezpośrednio wkraczało w sferę jej prawnie chronionego interesu,
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości.
Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, badał jedynie legalność decyzji, której przedmiotem była wyłącznie kwestia posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości, której skarżąca nie jest właścicielem (ani wobec której nie posiada żadnych praw rzeczowych), a zajmuje jedynie jej cześć tymczasowo, na podstawie wyroku rozwodowego, w którym sąd przyznał jej i jej dzieciom prawo zajmowania kilku pomieszczeń w budynku będącym własnością jej byłego męża oraz jego brata. Skoro organ odwoławczy uznał, że skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej i umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to Sąd I instancji zobligowany był ocenić jedynie tę kwestię, nie wnikając w rozważania dotyczące legalności samej decyzji o rozbiórce, choć ustalenia faktyczne dokonane w ramach tego postępowania były decydujące dla ustalenia, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania.
W tej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny rozważać może jedynie kwestię posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o rozbiórce, mimo nieposiadania praw do nieruchomości, na której owa samowola została dokonana.
Dodać przy tym należy, że choć w skardze kasacyjnej sformułowano szereg zarzutów, czy to prawa materialnego czy procesowego, odnoszą się one w rzeczywistości do jednej okoliczności – do braku po stronie skarżącej legitymacji do złożenia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę.
Wszczynając postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego organ winien w pierwszej kolejności ustalić podmiot narażony na poniesienie konsekwencji naruszenia prawa w postaci nakazu rozbiórki obiektu i na ten właśnie podmiot nakładać następnie wszelkie obowiązki legalizacyjne. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) podmiotami obowiązanymi na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane będą: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Regulacja ta wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99).
W sprawie ustalono bez wątpliwości, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, na której mieszka – ma prawo pobytu na niej przyznane przez sąd rodzinny w wyroku orzekającym rozwód.
Skarżąca nie jest również zarządcą obiektu. Za takiego można bowiem uznać w szczególności zawodowego zarządcę nieruchomości, działającego na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ww. ustawy. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydanie 3, C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 563). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości, na której mieszka, w podanym powyżej rozumieniu.
W niniejszej sprawie zatem kwestią wymagającą wyjaśnienia i determinującą rozstrzygnięcie jest okoliczność, czy skarżąca była inwestorem samowolnie wykonanych robót. W decyzji rozbiórkowej organ nadzoru budowlanego wskazywał wprawdzie, że inwestorem był były mąż skarżącej i ich syn, ale z uzasadnienia decyzji wynika, że zabieg ten miał na celu jedynie właściwe skierowanie samej decyzji o rozbiórce.
Z kolei Sąd I instancji uznał, że skarżącej nie można przypisać statusu inwestora, skoro w dacie orzekania nakazu rozbiórki nie posiadała ona takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby jej na wykonanie nakazu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Sądu I instancji o niemożności skierowania do skarżącej decyzji rozbiórkowej jest prawidłowy, choć samo rozumowanie nie jest pozbawione błędu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z wyroków rozwodowych skarżącej i jej byłego męża, wynika bowiem niezbicie, że to skarżąca w głównej mierze finansowała roboty budowlane. Była więc niewątpliwie ich inwestorem (współinwestorem). Jednakże prawidłowo Sąd I instancji uznał, że fakt, że to nie do niej została skierowana decyzja o rozbiórce, spowodowany był oczywiście tym, że nie posiada ona żadnych praw do nieruchomości. Nie będzie zatem mogła wykonać decyzji o rozbiórce, bowiem nie posiada uprawnień pozwalających na wykonanie nakazu. Za uprawnienie takie niewątpliwie nie może być uznane przyznane jej na mocy art. 58 § 2 k.r.o. prawo do zajmowania pomieszczeń na piętrze budynku mieszkalnego.
Zasadnie podniósł Sąd Wojewódzki, że przejściowy charakter tego orzeczenia reguluje wyłącznie sposób korzystania z mieszkania tylko na czas wspólnego w nim zamieszkiwania rozwiedzionych małżonków. Nie kreuje ono zatem żadnych praw rzeczowych do nieruchomości. Przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że nawet po wyprowadzce takiej osoby do innego mieszkania, po jest stronie wciąż istniałoby prawo do lokalu, którego nie jest właścicielem i wciąż należałoby ją traktować jako stronę postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.
Zatem skoro skarżąca, choć była inwestorem, nie mogła zostać zobowiązana do wykonania robót rozbiórkowych, to nie ma żadnego przepisu prawa materialnego, który gwarantowałby jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu Dodać przy tym należy, że kwestia wewnętrznych stosunków między inwestorem i współwłaścicielami nieruchomości (z których jeden był też inwestorem) i ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostaje oczywiście poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi P. A., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 20123 r. poz. 461) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.