Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 811/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. i M. W. oraz J. W. i M. W. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie niewykonania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 285/05. Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 844/09 oddalił skargę kasacyjną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 285/05 w sprawie ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na zaświadczenie PINB w Trzebnicy z dnia 1 grudnia 2004 r. Powyższym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. WSA we Wrocławiu uznał za bezskuteczną czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia 1 grudnia 2004 r., określoną jako "zaświadczenie" oraz uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. i J. Z. oraz E. Z. – współwłaścicielom działki nr [...] w N. - gmina T. i obiektów budowlanych położonych na tej działce, wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami, znajdującego się za budynkiem mieszkalnym, w terminie 60 dni od otrzymania decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin "na 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji", a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W dniu 1 grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy, powołując się na art. 217 § 2 k.p.a., sporządził pismo określone jako "zaświadczenie", wskazując, iż ww. współwłaściele działki nr [...] w N. wykonali obowiązki nakazane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. W tymże zaświadczeniu organ stwierdził, iż zobowiązani przedłożyli w dniu 2 kwietnia 2004 r. inwentaryzację budowlaną oraz ocenę techniczną, z której wynika, że roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.
Aktualny stan techniczny nie budzi w ocenie organu jego zastrzeżeń. Na powyższe zaświadczenie z dnia 1 grudnia 2004 r. D., M., M. i J. W. wnieśli zażalenie. Wówczas to Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia, co zostało przez ww. zaskarżone do WSA we Wrocławiu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. podkreślił, że przedmiotem sprawy w wyniku, której wydany został wyrok II SA/Wr 285/05 było postanowienie oparte na art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia od czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia 1 grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie". W skarżonym wyroku z dnia 27 stycznia 2009 r. wskazano, iż wydanie zaświadczenia nastąpiło z urzędu, czym naruszono art. 217 § 2 k.p.a. ponieważ postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane zaświadczenie wszczynane jest na podstawie żądania strony uprawnionej, a wskazana norma prawna nie daje podstaw do wystawienia zaświadczenia z urzędu.
Sąd podkreślił też, że pismo organu I instancji zostało jedynie nazwane "zaświadczeniem", natomiast z jego treści nie wynikało, aby można było je jako takie zakwalifikować. Wbrew opinii skarżącego organu (Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynikało, aby pismo to mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna lub postanowienie, a więc jako akt administracyjny. Uwzględniając, bowiem jego charakter prawny stwierdzono w nim wykonanie nałożonych na E., B. i J. Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. obowiązków oraz zakończenie prowadzonego postępowania, a tym samym słusznie pismo to uznano za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Pismem z dnia 11 października 2010 r. skarżący (D., M., M. i J. W.) wezwali organ do wykonania wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 844/09.
Następnie D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli skargę do WSA we Wrocławiu na niewykonanie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 844/09 przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, żądając wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 154 p.p.s.a. "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona "może wnieść skargę w tym przedmiocie..." W praktyce obie postacie skarg określane są jako skarga na niewykonanie wyroku. Wyrok podlega wykonaniu, gdy po jego doręczeniu do organu, organ ten powinien wydać określony akt bądź dokonać określonej czynności związanej ze stwierdzonym przez sąd naruszeniem prawa przy wydawaniu aktu lub dokonywaniu czynności, których legalność została zakwestionowana tym wyrokiem. Dlatego nie każdy wyrok uwzględniający skargę będzie wymagał wykonania. Dotyczy to również niektórych dodatkowych rozstrzygnięć zawartych w wyroku, jak orzeczenie przyznające stronie od organu zwrot kosztów postępowania, którego niewykonanie przez organ podkreślała skarżąca w skardze.
Kiedy bowiem pomimo wyroku uwzględniającego skargę (jeszcze dodatkowo zakładając, że "stwierdzenie bezskuteczności czynności" z art. 146 § 1 p.p.s.a. może być zaliczone do orzeczeń "uchylających czynność" z art. 154 p.p.s.a.), organ nie miał powinności kontynuowania postępowania administracyjnego i zakończenia go wydaniem pewnego aktu lub dokonaniem określonej czynności, to Sąd nie może stosować art. 154 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie występuje taki przypadek. Jak trafnie wskazał organ, że w obu wyrokach sądowych uznano stwierdzenie przez organ na piśmie, że adresat decyzji wykonał nałożone na niego obowiązki, za czynność zbędną, zaś wydanie zaświadczenia tej treści wobec braku wniosku strony, za niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. W. i M. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowity brak zasadniczych motywów rozstrzygnięcia co do oddalenia skargi w przedmiocie niewykonania pkt II wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 285/05;
- 2) art. 154 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej bezczynności organu po wyroku uchylającym postanowienie organu z dnia 22 lutego 2005 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 21 września 2012 r. wpłynęło do NSA pismo D. i M. W. określone jako "uzupełnienie skargi kasacyjnej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszym postępowaniu nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na jego nieważność w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Żeby można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., to takie naruszenie przepisów postępowania w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (na rozstrzygniecie Sądu). Tymczasem w tym przypadku brak szczegółowego uzasadnienia do pkt II wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Wr 285/05, nie miał takiego wpływu, bowiem fakt uchylenia postanowienia z dnia 22 lutego 2005 r. ww. wyrokiem, nie spowodował nałożenia na organ jakiegokolwiek obowiązku, który można by teraz uznać za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Powyższe postanowienie zostało uchylone, jako że zostało błędnie przez organ podjęte, gdyż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia 1 grudnia 2004 r. nie było zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a.
Zarzut drugi skargi kasacyjnej wskazujący na niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a., jest niezrozumiały w świetle powiązania go z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż uznanie za bezskuteczną czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia 1 grudnia 2004 r. określoną jako "zaświadczenie" oznaczało tylko tyle, że w tym przypadku nie było podstawy prawnej do wydania zaświadczenia i że pismo to w rzeczywistości nie było zaświadczeniem.
Wniosek końcowy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że po wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Wr 285/05 zaistniała bezczynność organu a Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 21 marca 2012 r., nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i ocen prawnych, pomimo że sytuacja ta kwalifikowała się do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a., jest nieuprawniony zważywszy na żądanie skargi i uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Przypomnieć należy, że w skardze z dnia 15 listopada 2011 r. skarżący domagali się wymierzenia organowi kary grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. za niewykonanie wyroku NSA z 18 maja 2010 r., II OSK 844/09, co w ocenie Sądu nie było uzasadnione, bowiem powyższy wyrok jak i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r. były wyrokami, które nie wymagały wykonania pomimo uwzględnienia skargi. W związku z powyższym stan faktyczny sprawy nie odpowiadał żadnej z hipotez norm prawnych zawartych w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie było więc podstaw do zastosowania § 6 art. 154 p.p.s.a.
Poza tym należy zwrócić uwagę, że w końcowej części zaskarżonego wyroku Sąd pouczył skarżących w jakim trybie i w stosunku do jakiego organu powinna być skierowana skarga na bezczynność organu w sprawie, w której zostały wydane: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] września 2003 r. i decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.