Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1636/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 397/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi P. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na realizacji 3 szt. jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej (kat. obiektu I) wraz z zewnętrzną podziemną instalacją gazu ziemnego i elektroenergetyczną, wewnętrzną linią zasilającą nn w S. [...] przy ul. C. na terenie działki nr [...] (obręb [...]), zgodnie z warunkami zawartymi w uzgodnieniach i zatwierdzonym projektem budowlanym przystosowanym do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]).

Z. B. złożył, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę [...] ww. decyzji ostatecznej.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] lutego 2013 r.

W toku postępowania administracyjnego zapadały kilkakrotnie rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Jednym z ostatnich rozstrzygnięć była decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie której organ, w oparciu o art. 146 § 2, art. 149 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o pozwoleniu na budowę wydana dla P. B. wydana została z naruszeniem prawa w postaci uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący posiada nieruchomość niezabudowaną (dz. nr [...]), która leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której inwestor na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego realizuje 3 jednorodzinne budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. Dokonując analizy okoliczności przywołanych przez skarżącego, które w jego ocenie uniemożliwią mu zagospodarowanie jego działki, organ uznał, że nie istnieją przesłanki uzasadniające twierdzenie o wprowadzeniu ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego - prawidłowo ustalono odległości budynków od sąsiednich nieruchomości, nie naruszając przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., brak jest ograniczeń w dojeździe do nieruchomości skarżącego, lokalizacja miejsc parkingowych została zaprojektowana od strony wschodniej działki nr [...], tj. przy drodze dojazdowej, nie zaś od strony działki skarżącego.

W zakresie dotyczącym zacienienia działki skarżącego przez nową zabudowę organ stwierdził, że wykonanie analizy nie było możliwe z uwagi na brak zabudowy na działce skarżącego. W zakresie dotyczącym możliwości zabudowy działki skarżącego organ I instancji ustalił także, że teren tej działki jest możliwy do zabudowy, o ile wcześniej zostanie dokonana przebudowa napowietrznej linii energetycznej będącej w kolizji z przyszła zabudową i przy spełnieniu wymogów obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do powoływanej przez skarżącego podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji stwierdził, że nie dopatrzył się występowania żadnych nowych okoliczności lub faktów nieznanych organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę w dacie jej wydania. Organ I instancji uznał, że skarżący posiada jedynie interes faktyczny w stosunku do planowanego zamierzenia, natomiast inwestor spełnił wszystkie (wymienione przez organ I instancji) wymogi dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę organ nie dokonał sprawdzenia czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich poprzez zakłócenie korzystania z nieruchomości stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 3 pkt 20, 22, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego. Skarżący zakwestionował twierdzenia organu dotyczące zacieniania jego działki i braku możliwości wykonania analizy zacieniania, podnosząc, że jego działka będzie zacieniana całkowicie, na którą to okoliczność przedłożył dowody (zdjęcia z podaną granicą między działkami), z których wynika, że na działkę skarżącego pada cień budynków usytuowanych na działce sąsiedniej, oddziaływanie obiektów z działki nr [...] będzie polegać na zasłonięciu dopływu światła słonecznego, widoku, fal radiowych itp., a ograniczenie dostępu do słońca jest równoznaczne z działaniem na szkodę ochrony środowiska, tym bardziej, że skarżący wykorzystuje energię słoneczną, którą zamierza również wykorzystywać w obiektach, które powstaną na działce nr [...].

Skarżący podniósł, że inwestor działki nr [...] będąc niczym nie ograniczony ułożył plan jej zabudowy w sposób dla siebie najkorzystniejszy, nie licząc się z kimkolwiek i zasłaniając całkowicie działkę skarżącego. Było to możliwe tylko dlatego, że pierwszy przystąpił do zabudowy działki. Skarżący podniósł, że również jemu przysługuje prawo do jak najkorzystniejszego sposobu zabudowy działki będącej jego własnością i ma do tego takie samo prawo, które w jego ocenie zostało naruszone.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przytoczył podstawy prawne regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Wskazał, że na podstawie art. 136 k.p.a., z uwagi na fakt, że organ I instancji odniósł się od oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zbyt lakonicznie, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, wzywając skarżącego o wskazanie nowych okoliczności i dowodów. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył pismo wraz z kopiami dokumentacji fotograficznej przedstawiające ten sam stan faktyczny, który przedstawił we wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji ustalił, że w sprawie nie zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Fakt budowy napowietrznej linii energetycznej, jak również obliczenia długości cienia padającego na działkę skarżącego dokonane w naturze i dołączona dokumentacja zdjęciowa obrazująca zacienienie działki nie są okolicznościami faktycznymi ani dowodami nowo odkrytymi w sprawie, nie mogą stanowić dowodu w tej sprawie i są pozbawione znaczenia prawnego dla potwierdzenia istnienia podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro w myśl tego przepisu przez nowy dowód istotny dla sprawy należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Dokonując ustaleń w sprawie organ II instancji stwierdził, że nie znalazł obowiązującej normy prawa materialnego, która uniemożliwiałaby w bliżej nieokreślonym czasie zabudowę na działce skarżącego, jak również norm prawa uniemożliwiających powstanie przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do istnienia na działce skarżącego linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, organ II instancji uznał, że kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie. Organ powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz późniejszą jego zmianę. Stosownie do planu miejscowego działki nr [...] znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem E.27.MN.2 przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla działek tych zgodnie z § 22 ust. 7 w punkcie 8 karty terenu tego obszaru określono szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy do czasu przebudowy lub skablowania istniejących napowietrznych linii energetycznych SN w ich sąsiedztwie oraz podano, że obowiązują tu ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 planu, tj. w sąsiedztwie istniejących linii napowietrznych energetycznych obowiązują ograniczenia dla wysokości zagospodarowania i lokalizacji obiektów na stały pobyt ludzi: dla linii energetycznych wysokiego napięcia 110kv-40m, po 20m na każdą stronę od osi słupów (...), ograniczenia obowiązują do czasu przebudowy – skablowania linii lub przełożenia w inną lokalizację; w strefie tej, wysokości obiektów i usytuowanie obiektów na stały pobyt ludzi należy uzgodnić z odpowiednim gestorem sieci energetycznej.

Organ II instancji po analizie tych zapisów, a także przebiegu istniejącej w części południowej działki skarżącego nr [...] napowietrznej linii energetycznej (linia ta przebiega również przez północną część działki nr [...]) oraz istniejącej w części północnej działki skarżącego, drugiej linii wysokiego napięcia ustalił, że zapisy te ograniczają zabudowę działek znajdujących się w pasie wyznaczonym przez osie słupów lub obiektów podpierających tę linię energetyczną – po 20m na każdą stronę od osi linii energetycznej - czyli osi słupów lub obiektów podpierających. Obie działki znajdują się w tych strefach, przy czym ograniczenie to ma charakter przejściowy i obowiązuje do czasu przebudowy, czyli podpowierzchniowego skablowania linii; lub przełożenia jej w inną lokalizację. Powyższe oznacza, że potencjalny projekt budowlany planowanej przez skarżącego inwestycji należy uzgodnić z gestorem sieci energetycznej, będącej właścicielem linii.

Odnosząc się do kwestii wykonania w trakcie opracowania projektu budowlanego zaskarżonej inwestycji analizy zacieniania dla niezabudowanej działki nr [...], organ II instancji wskazał, że kwestia przesłaniania obiektu przez inny obiekt została szczegółowo określona w rozdziale I, § 13 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ stwierdził, że wykonanie takiej analizy dotyczy również sytuacji przesłaniania/zacieniania obiektu planowanego.

Organ odwoławczy powołał się na przepis § 12 ww. rozporządzenia, w którym w ust. 1 określono, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Organ stwierdził, że realizację planowanego przedsięwzięcia, którą stanowią 3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej usytuowano w odległości 11,09 m od granicy z działką skarżącego, a budynek ten ma mieć wysokość 10,14 m. Wojewoda ustalił, że takie usytuowanie powstającej zabudowy i jej parametry stanowią dowód, że inwestycja ta, nawet w przypadku gdyby skarżący wybudował swój obiekt bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], a dolna krawędź okna tego obiektu znajdowałaby się na poziomie gruntu, to i tak spełniony byłby warunek z § 13. Zgodnie z jego treścią "odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60 stopni wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej: niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Wysokość przesłaniania jest to wartość mierzona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (czyli nieistniejącego, hipotetycznego obiektu skarżącego) do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części - czyli krawędzi budynku na wysokości 10,14 m od poziomu terenu (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Tak więc przy wyżej opisanym hipotetycznym założeniu maksymalna wysokość przesłaniania wyniosłaby 10,14 m, a więc jest to odległość mniejsza niż odległość inwestycji od granicy działki skarżącego. Wybudowanie więc przyszłej inwestycji w odległości wynikającej z przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 lub 2 rozporządzenia nie zmienia faktu spełnienia wymogów określonych w przepisie § 13 rozporządzenia. Z dokumentacji projektowej wynika też, że realizacja inwestycji nie pozbawi nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz do szeroko rozumianych mediów oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej.

Powołując się na powyższe organ II instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji Starosty [...] stan faktyczny nie został ustalony wadliwie, a okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, skarżący ma nieograniczone możliwości jej zagospodarowania, po prawdopodobnej konieczności usunięcia linii energetycznej przebiegającej w północnej części tej działki i po spełnieniu zapisów obowiązującego planu miejscowego.

W skardze na powyższą decyzję Z. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] skarżący zarzucił, że nie jest prawdą aby zabudowa jego działki była możliwa dopiero po przestawieniu lub skablowaniu linii energetycznych oraz to, że przez jego działkę przebiegają linie o napięciu 110kv. Powyższe twierdzenie organu wynika z tego że zacytował on tylko pierwszą część zapisu § 12 ust. 4 planu miejscowego, nie dopisując że przy liniach o napięciu 15kv należy zachować odległości od osi słupa 7 m z każdej strony. W tym postanowieniu planu jest również zapis, że w strefie tej wysokość obiektów i usytuowanie obiektów na stały pobyt ludzi należy uzgodnić z odpowiednim gestorem sieci energetycznej.

Skarżący powołał się na pismo Energii Operator w [...], w którym poświadcza ona, że przez działkę skarżącego przebiegają linie jedna o napięciu 15kv(północna część działki) natomiast w południowej części przebiega linia elektroenergetyczna o napięciu 30kv (w przebudowie) i wskazał, że po przebudowie linii w części południowej będzie wystarczająco dużo miejsca na budowę planowanej inwestycji bez ponoszenia zbędnych kosztów przestawiania lub skablowania linii. Skarżący podniósł, że została przekroczona dopuszczalna wysokość budynków, która również rzutuje na zacienianie, w planie miejscowym jest zapis, że wysokość budynku ma mieć 10 m, a organ w swojej decyzji podaje, że wysokość budynków wynosi 10,14 m, co w ocenie skarżącego jest naruszeniem prawa. Innych wartości takich jak dopuszczalny procent powierzchni zabudowy, czy minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy nie udało się porównać, gdyż skarżącemu odmówiono dostępu do dokumentacji na tej podstawie, że nie jest stroną postępowania.

Skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest dla niego kwestionowanie przesłanej dokumentacji fotograficznej potwierdzającej występowanie zacieniania na jego własności. Skarżący podniósł, że z tej przyczyny będzie pozbawiony dostępu do światła przez ok. 3 miesiące w roku i będzie ponosił zwiększone koszty ogrzewania, podniósł również, że przysługują mu takie same prawa jak inwestorowi na działce nr [...].

Powołując się na powyższe skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 140, 143, 144 k.c, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 3 pkt 20, 22, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, Protokołu nr 1 o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Unii Europejskiej i Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009r. w sprawie promowania odnawialnych źródeł energii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy, było ustalenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, czy sporna inwestycja w postaci zespołu 3 budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawcy w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, a więc konieczne było wskazanie konkretnych norm prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego działek. Sąd podzielił stanowisko organów, które nie dostrzegły takich ograniczeń.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego, w tym m.in. poprzez nierówne traktowanie i uniemożliwienie skarżącemu takiej swobody w zagospodarowaniu działki jaką miał właściciel działki nr [...], Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron, co wiąże się z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m.in. warunki techniczne przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w oparciu o przepisy rozdziału 4 ustawy Prawo budowlane.

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w powoływanym przez skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje w szczególności ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto istotny dla prawa sąsiedzkiego jest art. 144 k.c. stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wykonywanie prawa własności zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają wpływ na stosunki sąsiedzkie.

W powyższym zakresie Sąd zważył, że stosunki miejscowe mają swoje oparcie w prawie sąsiedzkim, przez które rozumie się tradycyjnie zbiór przepisów prawa cywilnego, które regulują problematykę treści i wykonywania prawa własności w stosunkach sąsiedzkich. Zadaniem prawa sąsiedzkiego jest zapobieganie konfliktom rodzącym się na tle sąsiedztwa nieruchomości. Chodzi o takie korzystanie z nieruchomości, które ze względu na swój rodzaj nie stanowiło niedopuszczalnego oddziaływania bezpośredniego lub pośredniego na nieruchomości sąsiednie ponad przeciętną miarę. Pojęcie to zakłada obowiązek biernego znoszenia tego oddziaływania we wszelkiej postaci w określonym stopniu, jeżeli nie zmierza ono w sposób umyślny do szkodzenia i dokuczania. Przeciętna miara oddziaływań, o której mowa w art. 144 k.c. w konkretnej sprawie jest oceniana po wyjaśnieniu jaki charakter ma nieruchomość, z której emitowana jest immisja i nieruchomości nią dotknięte.

Przy ocenie czy "przeciętna miara" zakłócenia została przekroczona, należy mieć na uwadze sposób korzystania zarówno z nieruchomości sąsiedniej, jak i nieruchomości, na którą oddziaływanie jest skierowane.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązujące prawo miejscowe, która stanowi powołana wyżej uchwała o planie miejscowym, dopuściło na terenie obejmującym sporną działkę nr [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na taki rodzaj zabudowy została również przeznaczona działka skarżącego. Taki rodzaj zabudowy (sposób korzystania z własności nieruchomości) został również zaprojektowany na działce sąsiedniej nr [...]. W konsekwencji więc zarówno właścicielowi działki nr [...], jak i skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] przysługuje prawo do zabudowy swojej działki w sposób określony prawem miejscowym, a więc do zabudowy budynkami jednorodzinnymi.

Tym samym wzajemne oddziaływanie budynków realizowanego i tego, który może w przyszłości powstać na działce skarżącego aktualnie niezabudowanej podlegało badaniu pod kątem zachowania wymogów, o których mowa w § 12, § 13, § 57 i w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc z uwzględnieniem przepisów dotyczących odległości od granicy z działką skarżącego oraz przesłaniania i zacieniania budynków, a nie działki skarżącego.

Niespornym jest, co jednoznacznie wynika z załączonego projektu budowlanego – projektu zagospodarowania działki, że odległość realizowanego na działce nr [...] zespołu 3 budynków jednorodzinnych od granicy z działką skarżącego wynosi 11,09 m, co oznacza, że w pełni zostały zachowane wymogi dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej w zakresie dotyczącym odległości od granicy z działką budowlaną, która winna wynosić 4 m lub 3 m od granicy z działką sąsiednią, w zależności od tego czy budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi, czy też ścianą bez otworów okiennych w stronę tej granicy.

Sąd I instancji w całości podzielił ustalenia organu, że w świetle regulacji prawnych, określonych w § 13, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek usytuowany na działce nr [...] nie będzie zacieniał i przesłaniał budynku (pokoi) przyszłego budynku jednorodzinnego skarżącego i to niezależnie od jego usytuowania na działce nr [...]. Najwyższa krawędź budynku na działce nr [...] (budynku przesłaniającego) znajduje się na wysokości "10,14cm" (§ 13 ust. 2), a więc maksymalna wysokość przesłaniania wynosi właśnie 10,14 m. Skoro odległość budynków na działce nr [...] od granicy z działką skarżącego wynosi 11,09 m, to realizacja przez skarżącego budynku na działce nr [...] nie jest ograniczona usytuowaniem zabudowy na działce nr [...], a jedynie wyżej powołanymi przepisami oraz treścią obowiązującego planu miejscowego ustalającymi warunki zabudowy, w tym wysokość budynków jednorodzinnych.

Sąd wojewódzki uznał, że przedłożona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna nie może w konsekwencji stanowić dowodu w sprawie naruszenia przez organ prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę poprzez spowodowanie zacieniania działki skarżącego. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że kwestie zacieniania i przesłaniania dotyczą zabudowy, budynków usytuowanych w określony sposób na działce, nie dotyczą natomiast zacienienia samej działki (nieruchomości) przeznaczonej pod zabudowę budynkami jednorodzinnymi, chyba żeby konsekwencję zacienienia powierzchni działki było zacienienie budynku i pozbawienie pokoi mieszkalnych dopływu światła słonecznego w sposób naruszający postanowienia § 13 rozporządzenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił również, że z projektu zagospodarowania działki nr [...], co również trafnie ustaliły organy, wynika, że dostęp do nieruchomości skarżącego nie został w żaden sposób naruszony realizacją zabudowy na sąsiedniej działce.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że zarzuty skargi są bezzasadne, a postępowanie w sprawie skutkuje odmową uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przez organ zgodność projektu budowlanego jednorodzinnych budynków mieszkalnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pominięcie określonego sposobu zagospodarowania terenu przez przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynków określonej w planie zagospodarowania przestrzennego, a wynoszącej 10,14 m;
2. - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niezapewnienie przez wybudowany obiekt budowlany odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w postaci korzystania przez właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości bez wzajemnego oddziaływania ponad przeciętną miarę;
3. - art. 140 i 144 ustawy Kodeks cywilny, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści tych przepisów i dowolne rozstrzygnięcie przez organ administracyjny o pozwoleniu na budowę opierając się wyłącznie na przepisach dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nieuwzględnienie konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich wobec prawa (art. 2 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz przepisów o ochronie prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie, Sąd I instancji, naruszył zasady postępowania administracyjnego nakazujące równe traktowanie stron. W niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony prawidłowego korzystania z nieruchomości, a korzystanie z nieruchomości nr [...] przez inwestora w dotychczasowy sposób narusza uzasadnione interesy w szczególności przez pozbawienie nieruchomości skarżącego dopływu światła dziennego. Obie sąsiadujące ze sobą nieruchomości co prawda przeznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną jednak inwestor wzniósł 3 sztuki jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej w znacznym stopniu ograniczając dostęp do naturalnego oświetlenia sąsiada. Budynki te pozostają raczej blokami mieszkalnymi niż domami jednorodzinnymi. Ich posadowienie ogranicza prawo do rozporządzania własnością przez skarżącego i swobodnej budowy, w granicach przepisów prawa, nieruchomości. Dodał, że w rzeczywistości posadowione budynki mieszkalne posiadają wysokość wynoszącą ponad 11 metrów licząc od poziomu gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Ponadto, podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw, tj. na naruszeniu prawa materialnego. Odnośnie tej podstawy wyjaśnić należy, że jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd.

Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.

Przy czym, zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada powyższym kryteriom.

Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upatruje naruszenia ww. przepisów w błędnej wykładni i nieuwzględnieniu przez organ zgodność projektu budowlanego jednorodzinnych budynków mieszkalnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pominięciu określonego sposobu zagospodarowania terenu przez przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynków określonej w planie zagospodarowania przestrzennego, a wynoszącej 10,14 m. W uzasadnieniu wskazując, że w rzeczywistości posadowione budynki mieszkalne posiadają wysokość wynoszącą ponad 11 metrów licząc od poziomu gruntu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowany zarzut nie pozwala na skuteczne odniesienie się do niego. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane składa się z ustępów i punktów. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Można jedynie się domyślać, z uwagi na dalszą argumentację wskazującą na niezgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że intencją strony było zarzucenie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zasadę ogólną, określająca, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób jest doszukać się jego naruszenia w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienia nie miałyby jednakże istotnego wpływu na możliwość merytorycznej oceny zarzutu, gdyby nie fakt, że wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, który to konkretnie przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został naruszony. Jak zaś wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji - z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym.

Ponadto, co także wyżej zaznaczono, zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego powinien być formułowany w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważył zaś ustaleń faktycznych organu architektoniczno-budowlanego i ich oceny przyjętej przez Sąd I instancji, odnośnie wysokości spornych budynków mieszkalnych.

Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, także nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną, (właściwie jej brak) jest na tyle ogólna i gołosłowna, że nie pozwala na merytoryczną jej ocenę. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje jedynie, przy tym niekonsekwentnie, w jednym miejscu, że w wyniku działań inwestora nieruchomość skarżącego zostanie pozbawiona dopływu światła dziennego, w drugim zaś, że w znacznym stopniu ograniczy dostęp do naturalnego oświetlenia. Tymczasem powinien wykazać, w odniesieniu do sytuacji faktycznej, że lokalizacja spornej inwestycji wiąże się z takimi utrudnieniami, które naruszają konkretne przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego, jak też uregulowań prawa konstytucyjnego.

Samo wskazanie przepisów, które w ocenie strony zostały naruszone, nie poparte stosowną argumentacją, czyni niewiarygodnym stwierdzenie, że posadowienie budynków na działce sąsiedniej ograniczy prawo skarżącego do rozporządzania jego własnością.

Wnoszący skargę kasacyjną nawet nie próbował, zwalczyć stanowiska Sądu I instancji, odnośnie brak oddziaływania spornej budowy na nieruchomość strony skarżącej. Sąd wojewódzki, jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego, niewątpliwie wskazał powody, dla których uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych m.in. przez skarżącego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czy też art. 144 Kodeksu cywilnego, dlaczego wzajemne oddziaływanie budynków realizowanych i tego, który może w przyszłości powstać na działce skarżącego, podlegało badaniu pod kątem zachowania wymogów, określonych przepisami § 12, § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.