Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 810/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako inwestor) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., nr 172/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia 14 listopada 2017 r., nr R/333/2017, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wolnostojącego nośnika reklamowego o nr ident. [...] usytuowanego na działce ew. [...] w obrębie [...], przy [...] w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał inwestorowi rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej od dołu lampami halogenowymi na wysięgnikach tablicy reklamowej o ww. oznaczeniu i wymiarach ok. 3 x 6 m, mocowanej do słupa stalowego utwardzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie. Wydanie orzeczenia poprzedziło przeprowadzenie oględzin w dniu 26 września 2017 r.
W motywach decyzji organ uznał, że wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak fundament, konstrukcja nośna, przesądza o tym, że wykonywanie przedmiotowego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Tymczasem nośnik został zrealizowany samowolnie, gdyż inwestor nie uzyskał na jego realizację wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w sprawie znajdował zastosowanie tryb uregulowany w art. 48 ustawy.
Jednocześnie przyjął, że brak było możliwości zalegalizowania inwestycji, gdyż jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ulicy Ryżowej – część I, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/1832/2013 z dnia 7 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2013 r. poz. 12262). Jak stwierdził, w świetle § 6 ust. 2 pkt 3 planu dopuszcza się realizację reklam o powierzchniach nie większych niż 8 m² wyłącznie na terenach: ulic głównych, ulic głównych ruchu przyspieszonego oraz działek przylegających do tych ulic. Przedmiotowy nośnik posiada natomiast tablicę o powierzchni reklamowej ok. 18 m², wobec czego nie spełnia ustaleń planu.
Ponadto przedmiotowy nośnik jest usytuowany w odległości ok. 5,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], co stanowi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym odległość ta winna wynosić co najmniej 8 m. Z tego względu organ wskazał na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy.
Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzjo do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Potwierdził ocenę organu I instancji, że ww. nośnik to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, właściwym było zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy regulującego kwestię samowoli budowlanej, skoro inwestor nie dysponuje zezwoleniem. Zgodził się także, że z uwagi na zapisy planu miejscowego z którymi inwestycja jest sprzeczna, nie jest możliwe jej zalegalizowanie. Dodał, że nośnik usytuowany jest w odległości mniejszej niż wymagana od zewnętrznej krawędzi jezdni, co stanowi dodatkową okoliczność uniemożliwiającą przeprowadzenie w sprawie postępowania legalizacyjnego.
Inwestor wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko organów, że nośnik został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i wobec zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, brak jest możliwości wdrożenia w stosunku do niego procedury legalizacyjnej, co uzasadnia zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu ocena ta jest prawidłowa, oparta na wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych, a także na właściwych przepisach prawa, w tym budowlanego i miejscowego, i właściwej ich interpretacji.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że inwestorem i właścicielem tego nośnika jest skarżąca Spółka oraz że na jego realizację nie uzyskano wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stwierdził Sąd, w trakcie oględzin na nieruchomości, przedstawiciel Spółki nie okazał żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej tego nośnika, a jak ustalił organ w oparciu o informacje przekazane z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Włochy Urzędu m.st. Warszawy, w archiwum tego wydziału brak jest zgłoszeń/pozwoleń na budowę dotyczących nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...].
Sąd zgodził się również z kwalifikacją prawną zrealizowanego nośnika. Argumentował, że przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia. Wymagała realizacji podłoża/fundamentu, mocowania konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m. Inwestycja dotyczy więc wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, Sąd I instancji nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwego uruchomienia trybu uregulowanego w art. 48 ustawy, a także aby wadliwie na jego podstawie orzeczono nakaz rozbiórki.
Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii Sąd stwierdził, że działka na której wykonano przedmiotowy nośnik reklamowy położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu cmentarza przy ul. Ryżowej - część I. Sąd powołał § 6 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 3 planu podkreślając, że w § 6 przewidziano jako dopuszczalne dwa typy reklam, o powierzchni do 3 m², albo o powierzchni do 8 m². Co istotne, w żadnym miejscu plan nie dopuszcza lokalizacji reklam o powierzchni większej. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że sporny nośnik reklamowy o powierzchni reklamy (tj. powierzchni ekspozycyjnej) ok. 18 m², jest sprzeczny z zapisami planu, a tym samym nie ma możliwości jego legalizacji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd przyjął, że zapisy § 6 planu nie powodują trudności w interpretacji. Chociaż nie określa się w nich "wprost", że powierzchnia reklamy to "powierzchnia reklamowa reklamy", to skoro powierzchnia reklamowa/ekspozycyjna nośnika reklamowego jest "powtarzalnym" i zasadniczym elementem (każdej) reklamy, pozwalającym w efekcie na jej identyfikację/określenie, nie sposób przyjąć, aby ww. zapisy planu nie dotyczyły tej jej "części". Poprzez właśnie ten element plan określa reklamy dopuszczalne, a potwierdzeniem tego jest chociażby zapis § 6 ust. 2 pkt 2, w którym mowa jest o "reklamach o powierzchniach nie większych niż 3 m², w tym reklamach dwustronnych o powierzchni każdej ze stron nie większej niż 3 m², odniesienie "powierzchni" do innego elementu niż powierzchnia ekspozycyjna reklamy, w opinii Sądu, wypaczyłoby sens tego przepisu.
Podsumowując Sąd nie zgodził się, aby organy orzekające naruszyły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie. Legalizacja przedmiotowego nośnika nie była bowiem możliwa, a organ I instancji miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy.
Inwestor wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 pkt 3 planu poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten dotyczy powierzchni reklamowej reklam a nie innej powierzchni np. powierzchni zabudowy.
W oparciu o ten zarzut inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której przyjeto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego.
Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że § 6 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 listopada 2013 r. nr LXX/1832/2013 (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2013 r. poz. 12262) zwany dalej: "planem miejscowym", wskazując dopuszczalną powierzchnię reklamy odnosi się do powierzchni ekspozycji nośnika reklamy. Zgodnie z definicją reklamy zawartą w § 2 ust. 1 pkt 23 planu miejscowego przez reklamę należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników ulic, placów lub innych przestrzeni publicznych, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawianym przez gminę oraz elementem Miejskiego Systemu Informacji; w szczególności reklamy obejmują tablice reklamowe i reklamy remontowe.
Z kolei w § 2 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego zawarto definicję maksymalnej powierzchni zabudowy przez którą należy rozumieć największą nieprzekraczalną wartość procentową stosunku powierzchni zajętej przez wszystkie budynki zlokalizowane na działce (...), w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Zatem powierzchnię zabudowy określono procentowo, a nie w metrach kwadratowych. Także w innych postanowieniach planu miejscowego, tam gdzie jest mowa o powierzchni, czy to powierzchni użytkowej (np. § 4 ust. 1 pkt 3), czy to powierzchni elewacji (np. § 5 ust. 4 pkt 5), czy też powierzchni ścian (§ 6 ust. 6 pkt 1) uchwałodawca posługuje się wskaźnikiem procentowym.
Zatem prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że § 6 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego w treści, którego wprowadzono ograniczenia co do wielkości powierzchni reklamy, należy interpretować w ten sposób, że wskazany tam parametr dopuszczalnej wielkości powierzchni reklamy do 8 m2, odnosi się do powierzchni ekspozycji reklamy, a nie jak sugeruje skarżąca Spółka do powierzchni zabudowy reklamy. Za powierzchnię reklamy należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej na gruncie, bowiem sens reklamy zawiera się w jej treści, a nie w wielkości konstrukcji, czy fundamentu, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym. Potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest również treść § 6 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, który odnosi się do reklam dwustronnych wskazując, że dotyczy on powierzchni reklamy każdej ze stron nie większej niż 3 m2, nie sposób zatem w tej sytuacji przyjąć, że przyjęty wskaźnik powierzchni reklamy dotyczy powierzchni jej zabudowy, a nie powierzchni ekspozycji treści reklamowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.