Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1041/14, oddalił skargę J. N. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach wydał w dniu 12 lutego 2010 r. decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie choroby zawodowej J. N.. Decyzja ta uprawomocniła się wobec nie wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia.
Następnie, w związku z wniesionym w dniu 30 listopada 2011r. przez J. N. wnioskiem, w którym domagał się "wznowienia badań", organ pierwszej instancji w dniu 4 października 2013 r. wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania.
Na skutek wniesionego odwołania przez J. N. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach w dniu [...] grudnia 2013r. wydał decyzję, którą na skutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie.
W toku tego postępowania odwoławczego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia 12 lutego 2010r. o umorzeniu postępowania może być dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a i wszczął z urzędu odrębne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 lutego 2010r. i w następstwie czego wydał w dniu 6 marca 2014 r. decyzję o stwierdzeniu jej nieważności.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], nie stwierdził u J. N. choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych
Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J. N., decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.
Organ wskazał, że J. No. w latach 1964-1967, 1968-1988 i 2000-2001 pracując w różnych zakładach pracy był narażony na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia narządu słuchu. W pozostałych okresach zatrudnienia nie stwierdzono istotnego narażenia na hałas. Skarżący został poddany postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczemu przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi.
Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w swoich orzeczeniach stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono, że u J. N. występuje niedosłuch odbiorczy czuciowo-nerwowy, jednakże obraz ubytku słuchu nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego. Wyniki badań wykluczają istnienie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy pracą w narażeniu na hałas a schorzeniem. Ponadto podkreślono dominujący wpływ na stan słuchu J. N.o ogólnoustrojowych schorzeń tj. miażdżycy, przebytego zawału mięśnia sercowego, nadciśnienia tętniczego, zaburzeń poziomu lipidów w surowicy krwi i nietolerancji glukozy.
Ponadto stwierdzono, że narażenie zawodowe trwało do 2001r. w konsekwencji czego, z uwagi na upływ 2-letniego terminu określonego w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych niemożliwe jest istnienie wyżej wymienionego związku przyczynowo skutkowego, a tym samym rozpoznanie choroby zawodowej. Dodatkowo Instytut Medycyny Pracy w Łodzi powołując się na wyniki kompleksowych badań audiologicznych oraz dokonaną analizę oceny narażenia zawodowego stwierdził, że obecny obraz klinicznie stwierdzonego uszkodzenia słuchu oraz udokumentowany badaniami audiometrii tonalnej wykonanymi w latach 2005-2012 rozwój uszkodzenia słuchu, nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Zdaniem organu wymienione orzeczenia są zgodne, rzeczowe, przekonująco uzasadnione i jednoznacznie wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nierozpoznania choroby zawodowej. Wobec braku pozytywnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego u J. N. istnienie choroby zawodowej organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwsze instancji w mocy.
J. N. w skardze na powyższą decyzję wniósł o "ponowne przeprowadzenie badań albowiem zaskarżona decyzja jest dla niego nie konkretna".
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 235¹ ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo skutkowy, to znaczy wskazać inną niż zawodowa etiologię choroby.
Zgłoszone przez J. N. schorzenie –obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz – jest chorobą wymienioną w wykazie zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych – pod pozycją 21.
Zgodnie z przepisem § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r. poz. 1367, dalej zwanego "rozporządzeniem") decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jak wynika z kolei z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 5 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, do których zalicza się zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach, jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, wydające w niniejszej sprawie opinie stanowiące podstawę rozstrzygania przez organy obu instancji.
Ze względu na powyższe szczególna rola w postępowaniu przypada orzeczeniom lekarskim, wydanym przez uprawnione do orzekania jednostki orzecznicze, które nie tylko rozpoznają chorobę występującą u pracownika, ale i stwierdzają, jaka jest przyczyna schorzenia. Natomiast organy inspekcji sanitarnej są związane treścią orzeczenia lekarskiego – mającego charakter opinii biegłego – w zakresie poczynionych w nim ustaleń tj. dotyczących schorzenia i jego przyczyn. Tym samym w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Przyjęte rozwiązanie wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej.
W przedmiotowej sprawie zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach jak również Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. N.. Orzeczenia te są zgodne, rzeczowe i jednoznacznie wyjaśniają okoliczności nierozpoznania choroby zawodowej u J. N.. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie szczegółowych badań oraz analizy dokumentacji lekarskiej i brak podstaw aby odmówić im przymiotu wiarygodności. Sąd podkreślił, że państwowy inspektor sanitarny wydając decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej.
Podkreślono, że sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować orzeczenia lekarskie jedynie w przypadku ich wzajemnej bądź wewnętrznej sprzeczności. Takie sytuacje jednak w niniejszej sprawie nie występują, gdyż sporządzone na jej potrzeby orzeczenia lekarskie są spójne, rzetelne, wyczerpująco uzasadnione o czy była już mowa wyżej.
W ocenie Sądu organy obu instancji, działając w oparciu o należycie i wyczerpująco zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § K.p.a.), prawidłowo wydały decyzje o braku stwierdzenia u J. N. choroby zawodowej.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.).
J. N. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach biegłych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uznane przez organy administracji i Sąd Wojewódzki wydane dwie opinie pozostają w sprzeczności z dokumentacją medyczną skarżącego. Z dokumentacji tej wynika, że u J. N. zdiagnozowano obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchowego o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz. W tej sytuacji przy ocenie rzetelności, wiarygodność i prawidłowości wydanych opinii nie można pozostawić bez uwzględnienia dokumentacji medycznej, sporządzonej również przez uprawnionych do tego lekarzy. W treści opinii znajduje się bowiem sprzeczność, gdyż z jednej strony lekarze biegli stwierdzają u skarżącego ubytek słuchu, a z drugiej strony jako przeszkodę w stwierdzeniu choroby zawodowej przyjmują upływ czasu pomiędzy wystąpieniem choroby, a ustaniem narażenia zawodowego.
Skarżący cierpi na ubytek słuchu, jednakże biegli lekarze przyjęli, że ubytek ten powstał dopiero w 2005 r., gdyż od tego czasu skarżący dysponuje dokumentacją medyczną. Brak jest jakichkolwiek rozważań na temat wcześniejszego powstania ubytku słuchu, a przecież sam fakt istnienia dokumentacji medycznej dopiero od 2005 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju schorzenie, jak ubytek słuchu, nie postało wcześniej. W tej sytuacji Sąd powinien był zwrócić sprawę organowi administracyjnemu w celu sporządzenia przez biegłych nowej, jednoznacznej opinii albo wezwania biegłych orzekających dotychczas do wyjaśnienia istniejących rozbieżności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki zasadnie bowiem nie stwierdził takich uchybień proceduralnych, które warunkowałyby uchylenie kontrolowanych decyzji. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie było podstaw do podważenia orzeczeń jednostek diagnostyczno-orzeczniczych przyjętych przez organy Inspekcji Sanitarnej jako podstawa wydanych decyzji.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy oraz przepisami § 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych – warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej przez państwowego inspektora sanitarnego jest to, aby wystąpiły łącznie dwie przesłanki:
- 1) choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia,
- 2) choroba musi być spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia lekarz właściwej placówki medycznej wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentu przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych określa nie tylko wykaz chorób zawodowych, ale też okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Wobec powyższego organ odwoławczy trafnie wskazał w decyzji, że aby stwierdzić u pracownika lub byłego pracownika chorobę zawodową to choroba ujęta w wykazie musi zostać rozpoznana w okresie zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po jego zakończeniu, ale w okresie wskazanym w wykazie. W konkretnej sprawie postępowanie ukierunkowane było na ustalenie choroby zawodowej wymienionej w wykazie pod pozycją 21, dla której przewidziany jest dwuletni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że ostatnim rokiem pracy skarżącego w narażeniu zawodowym był rok 2001, natomiast stwierdzony u niego rozwój uszkodzenia słuchu udokumentowany jest badaniami wykonanymi w latach 2005 – 2012. W takich okolicznościach uprawnione było stwierdzenie przez organ, że skoro narażenie zawodowe trwało do 2001 r. to w konsekwencji z uwagi na upływ 2-letniego terminu określonego w rozporządzeniu niemożliwe było ustalenie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy tym narażeniem a schorzeniem, które zostało przez skarżącego udokumentowane.
Podkreślić jednak należy, że lekarze orzekający w wydanych opiniach powołali się na wynik kompleksowych badań lekarskich oraz dokonaną analizę oceny narażenia zawodowego. W rezultacie nie było podstaw do podważenia końcowych orzeczeń, w których stwierdzono, że wprawdzie u skarżącego występuje niedosłuch odbiorczy czuciowo-nerwowy, to jednak obraz ubytku słuchu nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego, co w rezultacie wykluczało stwierdzenie choroby zawodowej. Wykluczając związek stwierdzonego schorzenia z narażeniem zawodowym, lekarze orzekający wskazali na to, że dominujący wpływ na stan słuchu u skarżącego mają towarzyszące ogólnoustrojowe schorzenia.
W takim stanie sprawy organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy wnioski wynikające z orzeczeń uprawnionych placówek medycznych.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że nietrafnie podnosi się sprzeczność pomiędzy opiniami jednostek orzeczniczych a dokumentacją medyczną złożoną przez skarżącego. Rozróżnienia bowiem wymaga okoliczność wystąpienia u strony określonego schorzenia od oceny, czy to schorzenie pozostaje w związku przyczynowym z określonym narażeniem zawodowym występującym w okresie zatrudnienia. Podkreślenia wymaga również to, że właściwymi do orzekania w zakresie chorób zawodowych są wyłącznie lekarze spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w stosownych przepisach prawa i zatrudnieni w określonych jednostkach orzeczniczych (§ 5 rozporządzenia). Z tych względów niezasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej o wewnętrznej sprzeczności wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich.
W świetle całokształtu materiału dowodowego organy inspekcji sanitarnej nie miały podstaw do zakwestionowania stanowiska lekarzy, którzy orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki nie uwzględnił skargi od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.