Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1261/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u A.P. (zwanej dalej "Skarżącą"), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nie stwierdził choroby zawodowej obustronnego trwałego i odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 2351 i art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu oceny narażenia zawodowego z przebiegu zatrudnienia Skarżącej, sporządził kartę oceny narażenia zawodowego. Karta ta wraz z uwagami Skarżącej została przekazana do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...]. Jednostka ta wydała orzeczenie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W dniu [...] lutego 2017 r. została wystawiona korekta ww. orzeczenia.
Na badania w jednostce orzeczniczej II stopnia Skarżąca nie stawiła się kilkukrotnie. Organ wyjaśnił, że dokumentacja medyczna pochodząca z placówki nieupoważnionej do orzekania o chorobach zawodowych nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. Dalej organ wskazał, że ocena narażenia zawodowego została dokonana w oparciu o informacje uzyskane od stron postępowania, pracodawcy oraz Skarżącej. Uwzględniono w niej cały okres zatrudnienia skarżącej w [...] S.A. w W., w tym okres 14 pierwszych lat pracy, który był szczegółowo przedstawiony przez Skarżącą w pismach z dnia 8 stycznia 2013 r., 24 czerwca 2013 r. przekazanych z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...]. Organ pierwszej instancji nie sporządził wprawdzie nowej karty oceny narażenia zawodowego, ale powyższe wyjaśnienia Skarżącej były traktowane jako materiał dowodowy.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji i jednostki orzecznicze nie podważają faktu wieloletniej pracy Skarżącej w narażeniu na hałas. Jednakże potwierdzenie faktu narażenia zawodowego pracownika na hałas nie jest warunkiem wystarczającym do wydania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej narządu słuchu. Konieczne jest otrzymanie orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej wydanego przez uprawnione jednostki. W analizowanej sprawie jednostka orzecznicza jednoznacznie orzekła, że w przypadku Skarżącej nie został spełniony konieczny warunek dotyczący typu niedosłuchu.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. została wydana prawidłowo, a całe postępowanie dowodowe było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi regulującymi tryb postępowania w sprawach chorób zawodowych, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła wymieniona na wstępie Skarżąca, domagając się jej uchylenia w całości i zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80; art. 8; art. 9 w zw. z art. 54; art. 10; art. 15; art. 11 w zw. z art. 104 w zw. z art. 107; art. 80 w zw. z art. 84 § 1; art. 136; art. 138 § 2; a nadto § 7 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz § 8 ust. 1 tego rozporządzenia; art. 2351 w zw. z art. 2352 Kodeksu pracy;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd odniósł się do kwestii procedowania w sprawie chorób zawodowych, wskazując że dla stwierdzenia choroby zawodowej decydujące jest jej rozpoznanie przez lekarza orzecznika. W okolicznościach sprawy przesłanka ta nie została spełniona. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że Skarżąca w okresie od 12 marca [...] r. do 30 października [...] r. była zatrudniona na stanowisku operator techniczny, realizator techniczny w wymiarze pełnego etatu w [...] S.A w [...]. Wykonywana praca polegała na nagrywaniu i odtwarzaniu materiałów dźwiękowych poszczególnych redakcji programowych z kraju i z zagranicy. Stanowiska wyposażone były w konsolety miksujące i zestaw głośników odsłuchowych. Odsłuch materiału odbywał się poprzez słuchawki i głośnik studyjny. Poziom odsłuchu regulowany był za pomocą potencjometrów i ustalany na bieżąco przez odsłuchującego - na takim poziomie jaki jest niezbędny w celu prawidłowej oceny jakości i poziomu materiału dźwiękowego. Praca odbywała się w systemie dyżurów dwunastogodzinnych, zgodnie z grafikiem.
W niniejszej sprawie jednostka orzecznicza I stopnia w opinii z [...] stycznia 2014 r. orzekła o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Orzeczenie to zostało poddane korekcie mającej stanowić sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Podkreślono, że orzeczenie lekarskie i jego korekta są zbieżne, ponieważ w obydwu wskazano brak podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej. Z przedmiotowego orzeczenia lekarskiego wynikało, że u Skarżącej stwierdzono obustronny ubytek słuchu typu mieszanego wyrażony podwyższeniem progu słuchu o średniej wielkości OP - 85,5 dB, UL - 72,73 dB.
W orzeczeniu wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jednym z warunków niezbędnych do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu jest stwierdzenie obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Warunek ten, jak podkreślono w orzeczeniu lekarskim, nie został spełniony, co oznacza, że nie znaleziono podstaw do rozpoznania u Skarżącej zawodowej etiologii niedosłuchu. A więc nie stwierdzono choroby zawodowej wymienionej pod poz. 21.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że organy obowiązane były uwzględnić orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia, gdyż Skarżąca nie doprowadziła do jego podważenia. Mimo możliwości, kilkukrotnie nie stawiła się w jednostce orzeczniczej II stopnia i nie poddała się badaniu. Zaś jednostka orzecznicza II stopnia nie może wydać orzeczenia, gdy pacjent nie stawia się na badania. Zdaniem Sądu, niepodjęcie działań przez Skarżącą nie może być interpretowane jako naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 84 k.p.a.
Mając na uwadze zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza z zakresu chorób zawodowych i medycyny pracy na okoliczność istnienia u Skarżącej podstaw do ustalenia choroby zawodowej i bezpodstawną odmowę uznania dokumentacji medycznej złożonej przez Skarżącą, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych jedynym właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1184), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Opinia innego lekarza nie może być traktowana jako kontrargument dla opinii medycznej lekarzy specjalistów zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych uprawnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 84, 107 k.p.a. oraz § 7 i 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik w sprawie, w szczególności poprzez brak ustalenia przez organ administracji dokładnego stanu faktycznego w sprawie i braku przeprowadzenia postępowania dowodowego:
- a) powtórnego badania przeprowadzonego przez lekarza w jednostce orzeczniczej II stopnia, mimo że strona usprawiedliwiała swoją wcześniejszą niemożliwość poddania się badaniom,
- b) formularza oceny narażenia zawodowego byłego pracownika,
- c) wystąpienia do jednostki orzeczniczej o dodatkową konsultację, w sytuacji gdy Skarżąca przedłożyła opinię lekarza sprzeczną z opinią biegłego (w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia), co skutkowało naruszeniem przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi, mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowych zarzutów w przedmiotowej sprawie, które miały wpływ na wynik w sprawie tj. art. 8, 9, 10 i 15 k.p.a., a także § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art. 2351 w zw. z art. 2352 Kodeksu pracy, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd pierwszej instancji do uznania, że organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy administracyjnej;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo że organ administracji publicznej nie zażądał od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, które to były niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona skarżąca przedłożyła opinię lekarza, która zawierała całkowicie inne wnioski niż opinia lekarza biegłego;
4/ § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez wydanie decyzji jedynie w oparciu o kwestionowane przez stronę orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, mimo że organ prowadzący postępowanie powinien wydać decyzję na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym formularza oceny narażenia zawodowego byłego pracownika oraz poprzez brak wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, mimo zaistnienia okoliczności, w szczególności na podstawie przedłożonych przez stronę postępowania badań lekarskich;
5/ art. 2351 w zw. z art. 2352 Kodeksu pracy poprzez brak stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej, mimo że organ administracji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, a z przedłożonego materiału dowodowego przez Skarżącą wynika, że wystąpiła u niej choroba zawodowa.
Mając na uwadze powyższe podstawy Skarżąca poprzez swojego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Skarżąca wniosła o przyznanie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Nadto Skarżąca oświadczyła, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania (dwa pisma z 30 maja 2018 r.).
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym celem przyspieszenia jej rozpoznania. Również i uczestnik postępowania – [...] S.A. wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pismo z 23 lipca 2020 r.).
Ostatecznie, zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. Przewodnicząca Wydziału II skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.
Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. uczestnik postępowania przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Swoje stanowisko w sprawie przedstawiła również Skarżąca (pismem z 11 stycznia 2021 r.), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto wniosła o uchylenie także i decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.), dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. [...] oraz opinii lekarskiej biegłego sądowego z ww. postępowania na okoliczność stanu zdrowia skarżącej tj. stanu słuchu. Ponownie Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Dodatkowo skarżąca w piśmie z dnia 1 lutego 2021 r. raz jeszcze podkreśliła, iż nie mogła z dnia na dzień stawić się na badaniach w [...], bo jej chora [...] matka wymagała całodobowej opieki, którą ona musiała jej zapewnić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u A.P. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchy typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Przesłanką odmowy stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej było nie spełnienie powyższych warunków dla tej jednostki chorobowej, albowiem typ ubytku słuchu (UP-85,5 dB, UL-72,73 dB) u skarżącej określono jako mieszany (tak uzasadnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...]). Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A.P. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchy o jakim mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych.
Obie te decyzje uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej wyprowadziły z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] Poradni Chorób Zawodowych. Nie jest sporne w okolicznościach tej sprawy, iż Skarżąca po przeprowadzeniu badania przez ww. jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia zgłosiła wniosek o przeprowadzenie badania w jednostce badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy i że sprawa miała być rozpoznawana przez Instytut Medycyny Pracy w [...], jednakże w efekcie do takiego badania nie doszło. Jak wskazuje organ odwoławczy Skarżąca mimo wielokrotnych terminów wyznaczanych badań przez Instytut nie zgłosiła się by je przeprowadzić. Z pisma [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 15 lutego 2017 r. wynika, iż Skarżąca siedmiokrotnie nie zgłosiła się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] w celu przeprowadzenia ponownych badań przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.
Terminy badań były przekładane na wniosek pacjentki, względnie jak zaznaczono nie odbierała ona korespondencji z Instytutu zawiadamiającej o dacie kolejnych badań. Dlatego też organy nie widząc możliwości przeprowadzenia badania pacjentki uznały postępowanie orzecznicze za zakończone właśnie na orzeczeniu uprawnionej jednostki medycyny pracy I stopnia.
Sąd pierwszej instancji również podzielając stanowisko organów sanitarnych i mając na uwadze okoliczności tej sprawy uznał, iż wydana w sprawie decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u Skarżącej nie narusza prawa. Wniesiony środek odwoławczy od wyroku Sądu pierwszej instancji zarzutami naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego kwestionuje zaskarżone orzeczenie jako wydane z naruszeniem prawa. Rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na kwestionowaniu tego, iż wydana decyzja o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej podjęta została wyłącznie w oparciu o kwestionowane przez Skarżącą orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia mimo, że organ prowadzący postępowanie winien wydać decyzję w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Zarzucono też to, że nie przeprowadzono powtórnego badania przez lekarza jednostki medycznej II stopnia, wadliwie przeprowadzono ocenę narażenia zawodowego, jak też nie przeprowadzono dodatkowej konsultacji gdy Skarżąca przedłożyła opinię lekarza sprzeczną z opinią biegłego. Generalnie zakwestionowano brak stwierdzenia choroby zawodowej mimo, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego.
Analiza zaskarżonego wyroku w konfrontacji z materiałem dowodowym, który doprowadził do wydania kwestionowanych decyzji, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Usprawiedliwionymi, w okolicznościach tej sprawy, jawią się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że w niniejszej sprawie organy administracyjne oparły swoje rozstrzygnięcia jedynie na orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia i brak było orzeczenia jednostki II stopnia, która mogłaby zweryfikować to orzeczenie.
Nie jest sporne, iż wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie takiej prawidłowej kontroli, zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku stanowiska, iż wszystkie okoliczności tej sprawy zostały wyjaśnione nie zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z powołany w skardze kasacyjnej przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Celem tego uregulowania jest zapewnienie –na wniosek pracownika – możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie.
Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z kolei ust. 2 tej regulacji stanowi, iż jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
Należy przy tym zauważyć, że orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1220/16). Ponadto orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1964/17). Organy inspekcji sanitarnej nie są również uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek organizacyjnych uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2056/10).
To uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. To lekarz ma wiedzę specjalistyczną w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i to on decyduje o tym, jakie dokumenty i badania są niezbędne, w jakim zakresie, i jak mają zostać przeprowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 940/16). Stąd tak istotny jest udział strony w prowadzonych przez uprawnioną jednostkę medyczną badaniach, w tym również jeżeli zachodzi taka konieczność w warunkach hospitalizacji.
Mając na uwadze to, że istota przywołanych wyżej zarzutów sprowadza się do tego, że w niniejszej sprawie brak było orzeczenia jednostki II stopnia, która mogłaby zweryfikować orzeczenie jednostki orzeczniczej I stopnia zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że wydanie jednego tylko orzeczenia lekarskiego nie stwierdzającego choroby zawodowej może mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 885/15, podobnie w wyroku NSA z 25 października 2018 r. sygn. akt II OSK 289/18). Prowadzenie postępowania dowodowego służy do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli materiał dowodowy wskazuje na jednoznaczne wnioski (opinie wydane przez wszystkie ośrodki medyczne są zgodne i jednoznaczne), że choroba nie ma zawodowej etiologii, to organy nie mają obowiązku poszukiwania innych przyczyn choroby i nie może być uznane za skuteczne domaganie się przeprowadzania kolejnych dowodów (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. II OSK 2519/14).
Inna zatem jest sytuacja, gdy opinia została wydana tylko przez jeden ośrodek medyczny. Nie można bowiem wówczas twierdzić, że opinie wydane przez wszystkie ośrodki medyczne są zgodne i jednoznaczne, skoro opinia taka jest tylko jedna i nie została zweryfikowana przez uprawnioną do takiej weryfikacji jednostkę właściwą do rozpoznania choroby zawodowej.
Mając na uwadze, to co już wyżej zaznaczono, że orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, wskazane jest, aby pracownik (były pracownik) został poddany stosownym badaniom dwukrotnie, a więc również przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Taka potrzeba niewątpliwie istniała w tej sprawie, skoro Skarżąca przez wiele lat pracowała w narażeniu na hałas, czego przecież nie podważały organy orzekające w sprawie.
Ponadto już po wydaniu orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, przedstawiła dokumentację medyczną z Instytutu w [...] (badania z [...] lipca 2015 r.), która jej zdaniem wskazywała na wystąpienie u Skarżącej choroby zawodowej. Mimo, iż nie jest to jednostka uprawniona, zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia, do rozpoznania choroby zawodowej, to jednak takie badania, jak słusznie zaznaczono w skardze kasacyjnej uzasadniały niewątpliwie przeprowadzenie powtórnych badań przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą II stopnia.
Potrzebę badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniały również zgłaszane przez Skarżąca wątpliwości związane z wydanym przez jednostkę orzeczniczą I stopnia orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie jest sporne, że pierwotne orzeczenie z tej daty doręczone Skarżącej zawierało w uzasadnieniu, że stwierdzono u niej "obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu mieszanego", po czym Skarżącej doręczono poprawione orzeczenie lekarskie z którego usunięto słowo "odbiorczy". Czynności tej dokonano, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej, bez wskazania trybu w jakim to nastąpiło (nie dokonano tego w trybie sprostowania wynikającego z przepisów k.p.a.). Zmiany w powołanym wyżej orzeczeniu wywołały u strony postępowania przekonanie, że rozpoznano u niej inną jednostkę chorobową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonano w sprawie korekty orzeczenia, ale nie była to zmiana, lecz sprostowanie oczywistej omyłki.
Takie sytuacje dot. korekty orzeczenia lekarskiego, a więc wszelkie zmiany w orzeczeniu lekarskim powinny zostać wnikliwie uzasadnione, bowiem w przeciwnym wypadku rodzi to wątpliwość co do rzetelności i fachowości wydanego orzeczenia lekarskiego, które posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jest jednym z dowodów w sprawie.
Stąd kwestia istnienia choroby zawodowej u Skarżącej, przy podnoszonych przez nią licznych zastrzeżeniach związanych z wydaniem orzeczenia lekarskiego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być wyjaśniona jedynie przez właściwą jednostkę orzeczniczą, taką jak Instytut Medycyny Pracy w [...].
Do takiego badania, co już wyżej zaznaczono, nie doszło w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że to Skarżąca odmówiła stawienia się do jednostki orzeczniczej II stopnia celem poddania się badaniu pomimo, że Instytut umożliwił Skarżącej wykonanie badania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to Skarżąca nie podjęła żadnych działań w celu przeprowadzenia badań niezbędnych do wydania orzeczenia lekarskiego, w żaden sposób nie usprawiedliwiła przyczyn bezczynności w tym zakresie (strona 13 uzasadnienia). Gdy tymczasem Skarżąca, co nawet obrazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji w związku przecież z koniecznością kilkudniowej hospitalizacji w [...] na potrzeby wydania opinii przez Instytut Medycyny Pracy wyjaśniała przyczyny dla których nie mogła zgłosić się do tej jednostki orzeczniczej. Informowała, iż sprawowała opiekę nad chorą matką, zaś z załączonego zaświadczenia od lekarza prowadzącego matkę Skarżącej wynikało, że jej mama wymaga całodobowej opieki, a Ona jest jedyną rodziną, opiekunem i dlatego nie może udać się obecnie na badanie do jednostki orzeczniczej II stopnia -patrz: uzasadnienie zaskarżonej decyzji strona 4. Stąd też z uwagi na bardzo trudną sytuację rodzinną Skarżącej podejmowano wielokrotnie kolejne próby ustalenia terminu przeprowadzenia spornego badania w Instytucie Medycyny Pracy w [...].
Niemniej jednak nieobecności Skarżącej na kolejnych terminach nie można w okolicznościach tej sprawy uznać za nieusprawiedliwioną. Natomiast jak wskazał pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2021 r. (które stanowi uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej), strona przez cały tok postępowania wyrażała chęć zbadania przez kolejnego lekarza, jednakże ze względu na swoją trudną sytuację związaną z potrzebą zapewnienia opieki nad chorą matką, która wymagała opieki całodobowej i niemożność zorganizowania opieki zastępczej dla matki, nie mogła stawić się na kontrolę lekarską.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane jest stanowisko, że jeżeli pacjent odmawia stawienia się na badanie, to organ orzekający w przedmiocie choroby zawodowej zobowiązany jest uwzględnić orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I stopnia -patrz: wyrok NSA z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2871/14. Jednakże w realiach tej sprawy zachowania Skarżącej nie można interpretować jako odmowy stawienia się na badanie w Instytucie Medycyny Pracy w [...], mimo licznych prób sfinalizowania tego badania.
W istocie zatem, Skarżąca została pozbawiona prawa do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. Trudności jakie wystąpiły w tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą stanowić przeszkody w należytym zbadaniu Skarżącej przez uprawnioną jednostkę. Zatem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, oparcie się wyłącznie na orzeczeniu jednostki orzeczniczej I stopnia, nie prowadzi do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy choroby zawodowej skarżącej. Organ I instancji nie występując do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację i nie doprowadzając do sfinalizowania tego badania Skarżącej przez Instytut Medycyny Pracy w [...] naruszył przede wszystkim § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i w konsekwencji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, naruszając w ten sposób również art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd pierwszej instancji wadliwe zastosował w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę A.P. w przedmiocie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Ujawnione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego związane z wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały z kolei zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i wyeliminowanie ich z obrotu prawnego jako naruszających prawo. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy choroby zawodowej skarżącej wymagane jest więc przeprowadzenie ponownego badania strony przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż przy piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej dołączył i zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...] o rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz opinii lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2018 r. biegłego sądowego z ww. postępowania na okoliczność stanu zdrowia Skarżącej tj. stanu słuchu.
Jednakże powyższe dowody z dokumentów nie mogą zostać dopuszczone w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż sądowej kontroli legalności poddawane są rozstrzygnięcia wydane przez organy sanitarne w roku 2016 i 2017, a to ostatnie podjęte zostało [...] marca 2017 r. Sądy administracyjne rozpatrują więc sprawy mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, zaś zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po dacie wydania decyzji ostatecznej nie ma wpływu na wynik sądowej kontroli legalności. Stąd też zawnioskowane dowody z dokumentów z dnia [...] listopada 2018 r. i z dnia [...] sierpnia 2018 r. wytworzone już po dacie [...] marca 2017 r. nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie zaznaczyć należy, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim na tym etapie postępowania nie można skutecznie kreować stanowiska, iż u Skarżącej wystąpiła choroba zawodowa, gdyż jest to przedwczesne stanowisko, zatem zarzut naruszenia art. 235¹ w zw. z art. 235² Kodeksu pracy poprzez brak stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej jest nieusprawiedliwiony.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz.
39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniósł się również do zarzutów skargi. Co jednak istotne, nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. To, że odmiennie niż Naczelny Sąd Administracyjny ocenił Sąd pierwszej instancji przedstawiony stan faktyczny sprawy nie stanowi o naruszeniu ww. normy prawa procesowego.
Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku - patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15.
Reasumując dotychczasowe rozważania i mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę kasacyjną A.P. z opisywanych we wstępnej części tego uzasadnienia przesłanek wskazać należy, iż uzasadnione jest stanowisko, że w tych okolicznościach sprawy, zachodziła potrzeba wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. z podanych wyżej przesłanek uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. wobec wydania ich z naruszeniem § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, jak też art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.