Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 40/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. B. i B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
E. i B. B. pismem z [...] czerwca 2016 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o wszczęcie postępowania w sprawie przystąpienia bez pozwolenia do użytkowania budynku usługowego na działce nr [...] w W. W związku z powyższym pismem powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości. W toku kontroli ustalił, że na terenie ww. działki znajduje się obiekt w budowie, realizowany w oparciu o udzielone w dniu [...] lutego 2006 r. pozwolenie na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku usługowego bez pozwolenia, na parceli nr [...] w W. przy ul. [...]. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było wniesienie żądania przez osoby niebędące stronami. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor, którym strony wnoszące żądanie nie są.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i B. B., zarzucając organowi nieprawidłowe uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, w sytuacji gdy inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy -Prawo budowlane. Stroną postępowania prowadzonego w tym trybie jest jedynie ten podmiot, na który można nałożyć karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Tylko taki podmiot posiada w sprawie interes prawny. Tymczasem wnioskodawcy, co jest bezsporne, podmiotami takimi nie są. Jak zauważył organ odwoławczy, wnioskodawcy – E. i B. B. nie są nawet bezpośrednimi sąsiadami nieruchomości, na której znajduje się obiekt mający być - ich zdaniem - użytkowany bez dopełnienia formalności określonych w art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane. Wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...], oddzielonej od działki inwestora (nr [...]) jeszcze działką nr [...] (użytek - droga i rola). Swój interes prawny wywodzą jedynie ze służebności drogi koniecznej na działce nr [...], sąsiadującej z działką, na której znajduje się kwestionowany budynek.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. B. i E. B. Skarżący podnieśli, że organy powołały odmienną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, bowiem organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, a organ odwoławczy art. 57 ust. 7 ww. ustawy, co może podważać zaufanie do organów państwa. W ocenie skarżących istnienie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadniało zbadanie interesu prawnego skarżących, a co za tym idzie wszczęcie w tym zakresie postępowania. Fakt wybudowania przez inwestora w miejsce budynku usługowego budynku mieszkalnego i zamieszkanie w nim bez dokonania odpowiedniego zgłoszenia, uzasadniał również ich interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Tak więc zdaniem skarżących niniejsza sprawa nie była oczywista i konieczne było przeprowadzenie postępowania w tej sprawie. Powyższe powoduje, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W ocenie Sądu wniosek skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył przystąpienia do użytkowania bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją tak sformułowanego wniosku jest wszczęcie postępowania w trybie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z wykładni powyższego przepisu wynika więc, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Sąsiedzi (którymi są wnioskodawcy) nie mogą więc wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu czyjegoś ukarania za nielegalne przystąpienie do użytkowania.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że osoba niebędąca stroną (nie mająca w sprawie interesu prawnego) nie może skutecznie dochodzić przed organem pierwszej instancji wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Za prawidłowe uznał więc Sąd wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niemającego w sprawie legitymacji procesowej.
Natomiast błędne powołanie w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane Sąd uznał za pozostające bez wpływu na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, skoro organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 marca 2017 r. wnieśli skarżący E. i B. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", polegające na braku przedstawienia wykładni podstawy prawnej orzeczenia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia – w szczególności braku ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku;
- b) art. 151 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 8, 80, 107 § 1 i § 3 kpa przez:
- - niedostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, tj. niedostatecznego zebrania i nieprawidłowego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przejawiającym się w braku uznania skarżących za strony postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu usługowego;
- - niedostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. dokonanie oceny prawnej zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i uznanie, że błędne wskazanie przez organ pierwszej instancji art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jako podstawy prawnej dla oceny interesu prawnego skarżących pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przez brak uznania skarżących za strony postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku, pomimo, że w ww. przepisie ustawodawca nie wskazuje katalogu podmiotów mających w postępowaniu przymiot strony. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że skarżący posiadają interes prawny do występowania w postępowaniu w charakterze strony.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego koncentrują się w zasadzie na zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniosek skarżących z [...] czerwca 2016 r. dotyczył żądania wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia bez pozwolenia do użytkowania budynku usługowego na działce nr [...] w W. Jasna treść żądania uprawniała organy do przyjęcia, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Prawidłowo wyjaśnił więc Sąd pierwszej instancji, że nawet jeśli przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie wskazuje wprost podmiotu, na który powinna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, to nie może budzić wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora. To na inwestora ustawodawca nałożył bowiem obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy - Prawo budowlane). A zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, że adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis powinien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa tego przepisu. Ustawodawca w art. 54 ustawy - Prawo budowlane wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Dodatkowo w art. 55 ww. ustawy ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie rację mają skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie może budzić jednak wątpliwości, że podmiotem tym jest inwestor, skoro to ten podmiot – jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy przez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54), bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 ustawy, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedstawiona powyżej wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wynika pośrednio również z treści art. 60 ww. ustawy.
W przepisie tym wskazano bowiem, że to inwestor oddając do użytkowania obiekt budowlany przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Tak więc nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot powinien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane.
Przepis art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest zatem lex specialis wobec przepisu art. 28 kpa. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wprowadził ograniczenie postanowień art. 28 kpa, tj. zawęził krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1046/09, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 624/11, z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2168/10). Prawidłowo stwierdził zatem Sąd pierwszej instancji, że omyłkowe powołanie w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu wskazując, że stroną postępowania prowadzonego w tym trybie może być tylko inwestor, bowiem tylko inwestor może ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Tym samym skarżący, nie będąc inwestorami (co w sprawie jest bezsporne), nie mogli zostać uznani za strony postępowania w sprawie użytkowania budynku bez pozwolenia. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie można wywodzić także z zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego. Brak jest bowiem podstaw do wywodzenia przez sąsiadów (osobę zawiadamiającą) dla siebie jakichś korzyści z czyjegoś ukarania za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Dla organu nadzoru budowlanego zawiadomienie takie może być jedynie sygnałem do podjęcia postępowania z urzędu.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził więc w zaskarżonym wyroku, że wniosek skarżących z [...] czerwca 2016 r. nie mógł wszcząć postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten pozwala zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, nie wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jak wskazano powyżej sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż z wnioskiem o wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wystąpiły bezsprzecznie osoby niemające w tej sprawie legitymacji procesowej.
W związku z powyższym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zupełnie nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa oraz art. 151, art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Zauważyć bowiem należy, że z chwilą ustalenia przez organ na etapie wstępnego badania wniosku o wszczęcie postępowania, że nie pochodzi on od strony mającej interes prawny w sprawie, brak było podstaw do wszczęcia postępowania, a tym samym do wyczerpującego i szczegółowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Natomiast art. 141 § 4 ppsa tylko wtedy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, kiedy uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli, tzn. nie wiadomo dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Sąd w zaskarżonym orzeczeniu szczegółowo wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione.
Zauważyć należy także, że podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia istotnego odstąpienia inwestora od decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonania w miejsce obiektu usługowego budynku mieszkalnego, może być przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy takie postępowanie zostało wszczęte. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej niezgodności budowy obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.