Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Gd 846/11, po rozpoznaniu skargi P. T., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz określił, że w/w decyzje nie mogą być wykonane.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim nałożył na E. Z. obowiązek sporządzenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w Starogardzie Gdańskim na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Starogardzkiego - pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania S. B. i P. T., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że ustalone przez organ I instancji istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego to powiększenie jednego z poziomych wymiarów rozbudowy obiektu oraz wysokości, a tym samym także powierzchni zabudowy i kubatury. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego było więc zasadne.
W skardze na powyższą decyzję J. i P. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie w zakresie odnoszącym się do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarga J. T. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 846/11, jako wniesiona po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie czy faktycznie i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie - czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu legalizacyjnego, tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub określonej części, czy też nie i dlaczego. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że inwestor (E. Z.) przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w Starogardzie Gdańskim na terenie działki nr [...], dokonał w trakcie budowy odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę ww. dobudowy, polegających co najmniej na zmianie jego kubatury (zwiększenie wymiarów wykonywanego budynku o około 2m).
Ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy (orzeczenia technicznego z 28 listopada 2008 r.) stanowiącej - według organów - główny dowód w sprawie, wynika, że: wymiary wykonanego budynku są większe o około 2m niż w dokumentacji projektowej, wysokość pomieszczeń budynku od strony dojścia jest zgodna z projektem, wysokość budynku od strona podwórka jest wyższa niż w dokumentacji projektowej. Ponadto - w ocenie autora ekspertyzy - wysokość wykonanej części budynku jest wyższa niż w dokumentacji, lecz zgodna z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w każdym punkcie styku z budynkiem sąsiednim posadowionym na granicy działki jest ona niższa niż sąsiedni budynek. Obiekt został wybudowany zatem - według niego - zgodnie ze sztuką budowlaną, a wykonane prace budowlane nie powodują uciążliwości dla sąsiadów i nie stanowią zagrożenia dla życia i mienia ludzi. Zdaniem Sądu, bezkrytyczne przyjęcie przez organy administracyjne stanowiska zawartego w przedłożonej im ekspertyzie nie znajduje uzasadnienia, organy winny były bowiem dokonać jej weryfikacji.
Po pierwsze zatem, to organy administracyjne w niniejszej sprawie zobowiązane były stwierdzić czy doszło do istotnych odstępstw przy realizacji obiektu budowlanego - ten fakt w przedmiotowej sprawie co do zasady został wykazany i nie budzi wątpliwości. Przy czym niewyjaśnionym nadal pozostaje, o ile wymiary dobudowanej części budynku są większe niż w dokumentacji projektowej (brak dokładnych danych), a także o ile wysokość dobudowy od strona podwórka jest wyższa niż w dokumentacji projektowej. Tych ustaleń brak zarówno w ekspertyzie, jak i w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zdaniem Sądu, już powyżej stwierdzone uchybienia powodują, że obie decyzje wydane w niniejszej sprawie powinny zostać uchylone. Organy bowiem w niniejszej sprawie nie dokonały dokładnej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego i nie porównały go z zakresem wykonanych robót. Nie ustaliły również tego zakresu, opierając się jedynie na przedstawionej przez inwestora ekspertyzie.
Nie mogły zatem jednoznacznie stwierdzić jakich konkretnie odstępstw od projektu budowlanego dopuścił się inwestor i ocenić czy były to odstępstwa istotne. Organy nie zweryfikowały przedstawionej ekspertyzy nawet w tym zakresie, aby stwierdzić czy wszystkie odstępstwa od projektu zostały w ekspertyzie uwzględnione.
Po drugie to organy (a nie osoba sporządzająca ekspertyzę) winny były określić, czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, ustalenie powyższych kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ decyduje o tym jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, w szczególności, czy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organ odwoławczy naruszył nie tylko zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 7 i art. 77 k.p.a. lecz również dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ww. decyzje uchylił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze, gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem,
Mając powyższe na uwadze PWINB w Gdańsku wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w części w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w której nałożono na E. Z. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej w Starogardzie Gdańskim na terenie działki nr [...] które to roboty budowane były realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 2007 r.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy dokonano odstępstw bez wcześniejszego uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji – w myśl którego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W sprawie niniejszej nie wywołuje wątpliwości kwestia, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego części magazynowo-ekspozycyjnej realizowane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwalającej na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Powyższy fakt był podstawą dla PINB w Powiecie Starogardzkim do wstrzymania - postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. prowadzenia budowy, a na inwestora został nałożony obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej dotychczas wykonanych robót – stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W dniu 15 grudnia 2008 r. inwestor przedstawił żądaną ocenę techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, w której potwierdzono fakt istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i stwierdzono, że obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną.
Po analizie oceny technicznej, organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego albo też równocześnie zobowiązać go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z brzmienia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że zobowiązanie do wykonania wyżej wspominanych czynności lub robót budowlanych następuje tylko w razie potrzeby, czyli wtedy, gdy organ stwierdzi, że dotychczas wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego, opierając się na przedstawionej ocenie technicznej, uznał, że nie zachodzi uzasadniona potrzeba nałożenia na inwestora dodatkowego obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Jednocześnie należy też zauważyć, że przedstawiony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zamienny projekt budowlany będzie podlegał weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem, przepisami techniczno-budowlanymi czy przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, Lex nr 863289 i z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 923/10, Lex nr 1081953). Zwrócić trzeba też uwagę, że stosownie do przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Na podstawie powołanego wyżej przepisu Starosta Starogardzki decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Oznacza to, że przedstawiony projekt zamienny nie podlega weryfikacji pod kątem jego zgodności z projektem zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę, lecz zgodności z przepisami prawa, jak to wyżej już wskazano.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro organy nadzoru budowlane działające w sprawie niniejszej ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, iż inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. projektu budowlanego i odstępstwa te miały charakter istotny, to stanowiło to podstawę do wszczęcia postępowania naprawczo-legalizacyjnego w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym uznać też należało, że w sytuacji, gdy organ nie widział uzasadnionej potrzeby zobowiązania inwestora do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to wydane w sprawie decyzje nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zostały wydane zgodnie z powołanym wyżej przepisem.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak więc było podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku. Podniesiony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.