Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1640/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi W. L. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), a także art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia 9 maja 2014 r., uzupełnionego w dniu 5 czerwca 2014 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]), z przeznaczeniem na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem. Według zgłoszenia, kondygnacja piwnicy miała mieścić garaż, pomieszczenia gospodarcze i część zaplecza kuchennego, parter spełniać miał, jak dotychczas, funkcję gastronomiczną, węzły sanitarne, pomieszczenia biurowe, socjalne i gospodarcze, natomiast na piętrze pokoje na wynajem z własnymi łazienkami.
Z pomieszczeń związanych z pełnieniem dotychczasowej funkcji hotelowej wyodrębnione miały zostać dwa lokale mieszkalne na I piętrze. Przedmiotowy budynek położony na działce nr [...] (obręb [...]), od dnia 31 maja 2014 r. objęty został ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru obejmującego rejon [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. Zgodnie z ustaleniami planu, działka nr [...] położona jest na terenie opisanym symbolem [...], z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowa, a także zabudowa zamieszkania zbiorowego, taka jak hotel, schronisko turystyczne, internat, dom studencki, dom rencistów. Na terenie oznaczonym symbolem [...] plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. W świetle powyższego zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalno-usługowy jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez wybiórcze stosowanie zapisów planu oraz wybiórcze i sprzeczne z regułami stosowanie wykładni przepisów planu, art. 2, art. 7 oraz art. 88 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego winna być stosowana w odniesieniu do przedmiotowej sprawy z pogwałceniem wskazanych w przywołanych przepisach zasad.
Wojewoda, decyzją z dnia [...] 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na I piętrze budynku na lokal mieszkalny oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na pomieszczenia przeznaczone na wynajem i umorzył w tym zakresie postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia, jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu podał, że zmiana pokoi pełniących funkcję hotelową na pokoje przeznaczone na wynajem długoterminowy, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
W związku z powyższym dokonane w opisanym zakresie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania należało uznać za bezprzedmiotowe. Jednocześnie za prawidłową uznał ocenę inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i podzielił stanowisko Prezydenta, że wymieniona w zgłoszeniu funkcja mieszkalna jest niezgodna z ustaleniami planu dla obszaru o symbolu [...]. Na tej podstawie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na I piętrze budynku na lokal mieszkalny.
W skardze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] 2014 roku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził, że uwzględniając datę dokonania zgłoszenia i jego uzupełnienie (na wezwanie Prezydenta), sprzeciw wniesiony został w terminie. Dalej wskazał, że w związku z tym, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na pomieszczenia przeznaczone na wynajem i umorzył w tym zakresie postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia jako bezprzedmiotowe, sprzeciw w tym zakresie nie obowiązuje, a ewentualne kwestionowanie przez Sąd tego rodzaju rozstrzygnięcia oznaczałoby naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. i zakazu działania na niekorzyść Skarżącego. W pozostałym zakresie WSA nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji. Powołując art. 71 ust. 1 P.b. wskazał, że zgłoszenia wymaga także zmiana polegająca na przeniesieniu mieszkania, czy mieszkań z jednej lokalizacji wewnątrz budynku, w inne miejsce w ramach tego samego budynku, gdzie dotychczas były pokoje hotelowe.
Zmianie bowiem ulega sposób użytkowania części obiektu budowlanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) wprowadza różne wymagania dla hoteli, należących do grupy budynków zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5), a różne dla mieszkań (§ 3 pkt 9). Organ powinien mieć możliwość przeprowadzenia analizy, czy ewentualna zmiana w tym zakresie nie naruszy szczegółowych regulacji, w tym technicznych oraz co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź czy np. zmiany nie będą wymagały w konkretnym przypadku wykonania prac adaptacyjnych wymagających pozwolenia na budowę, a to może uzasadniać wniesienie sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 5 P.b. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że nie ulegnie zmianie liczba znajdujących się w budynku mieszkań.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego w tym budynku na konkretny lokal, mający konkretne usytuowanie, konkretną powierzchnię i parametry. Drugi lokal mieszkalny, o którym mowa w protokole oględzin kontrolowanej nieruchomości z 24 listopada 2009 r., nie miał według zatwierdzonego projektu charakteru odrębnego mieszkania lecz – jak twierdził Skarżący na rozprawie – był "apartamentem hotelowym, czyli częścią obiektu służącą do zamieszkania zbiorowego". WSA podzielił również dokonaną przez organy ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ. Zgodnie z § 9 tego planu, dla terenów oznaczonych symbolami od [...] do [...], przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: zabudowę usługową i zabudowę zamieszkania zbiorowego, taką jak hotel, schronisko turystyczne, internat, dom studencki, dom rencistów.
Jako przeznaczenie uzupełniające dla tych terenów ustalono: zabudowę mieszkaniową na terenie [...], garaże, sieci infrastruktury technicznej, miejsca do parkowania, drogi wewnętrzne, ciągi piesze, rowerowe, zieleń urządzoną. Wymieniona w zgłoszeniu funkcja mieszkalna w nowej lokalizacji jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego dla obszaru o symbolu [...], na którym jest położona działka nr [...]. W § 9 planu, zawierającym ustalenia dla obszarów o symbolu od [...] do [...], zabudowa mieszkaniowa została dopuszczona jako funkcja uzupełniająca tylko dla terenu [...].
Jednocześnie WSA stwierdził, że dokonanie zgłoszenia przed wejściem planu w życie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro między czasie nowy plan zaczął obowiązywać. Stąd organ miał obowiązek wziąć jego postanowienia pod uwagę i prawidłowo zgłosił sprzeciw.
W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił:
- I) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art 19 K.p.a. w zw. z art 71 oraz 82a P.b., poprzez ich pominięcie i przyjęcie, że Prezydent, wydając decyzję z dnia [...] 2014 r. w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowego przy ul. [...] w [...], z przeznaczeniem na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem, działał w granicach swoich kompetencji;
- 2) 107 K.p.a. poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] 2014 r. wydana przez Prezydenta w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul [...] w [...] zawiera wszystkie elementy konieczne do jej wydania;
- 3) art 24 § 1 K.p.a. oraz § 3 poprzez brak jego zastosowania pomimo, że istniały podstawy do wyłączenia się od wydania decyzji w sprawie przez Prezydenta z uwagi na to, że wynik sprawy oddziaływał bezpośrednio na prawa i obowiązki Miasta;
- 4) art 77 K.p.a. oraz 9 K.p.a, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że brak poinformowania Skarżącego o zamierzeniach Miasta [...], nie miał wpływu na wynik postępowania w sprawie;
- 5) art. 71 ust 4 P.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskutek wezwania Skarżącego postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r, do uzupełnienia dokumentów zbędnych do rozstrzygnięcia doszło do przerwania terminu do wydania sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu;
- 6) art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art 32 ust 4 pkt 2P.b. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art 7, art. 8 i art 9 w zw. z art. 35 K.p.a, poprzez ich pominięcie i błędne przyjęcie, że wezwanie o uzupełnienie przez Skarżącego zmodyfikowanego oświadczenia w sprawie dysponowania prawem do dysponowania nieruchomością było konieczne;
- 7) art. 71 ust. 2 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie w zw. z art art. 7, art. 8 i art, 9 K.p.a., w zw. z art. 35 K.p.a. oraz ewentualnie 55 K.p.a. poprzez ich pominięcie i błędne przyjęcie, że wezwanie Skarżącego o doprecyzowanie wniosku spójnego z przedłożonym projektem zmiany sposobu użytkowania wraz z określeniem planowanego terminu dokonania zmiany sposobu użytkowania, uzupełnionego opisu o dane użytkowe obiektu po zmianie sposobu użytkowania, uzupełniony rysunek (rzut parteru) w zakresie przystosowania obiektu dla osób niepełnosprawnych oraz o rysunki (wraz z przekrojem) projektowanych schodów terenowych, było konieczne dla rozstrzygnięcia, pomimo, że art. 71 ust 2 pkt 2 P.b. nie przewidywał konieczności przedkładania tak szczegółowych dokumentów w sprawie; wezwanie o te dokumenty doprowadziło natomiast do wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość należącą do Skarżącego i pozbawienie Skarżącego praw materialnych, które ewentualne z tego tytułu mogły mu przysługiwać;
- 8) art. 156 § 1 ust 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. oraz art. 124 § 1 K.p.a. poprzez ich pominięcie i pomimo okoliczności wskazanych w pkt 8) uznanie, że postanowienie nr [...] z [...] 2014 wydane przez Prezydenta nie było dotknięte nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa;
- 9) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym Państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, tymczasem organ wydający decyzję w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany użytkowania nieruchomości Skarżącego, poprzez brak rzetelnej informacji udzielonej Skarżącemu nie tylko uniemożliwił korzystanie z jego nieruchomości w sposób zaplanowany przez niego od kilku lat, ale także naraził go na niepotrzebne koszty związane z przygotowaniem projektu budowlanego, a następnie jego uzupełnieniem.
- II. Naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności przyjęcie, że zachowany został termin z art 71 ust 4 P.b. do złożenia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należącego do Skarżącego położonego przy ul. [...] w [...];
- 2) art 134 § 4 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd nie będąc związanym zarzutami skargi nie wyszedł poza ich granice, w szczególności nie podjął próby samodzielnej oceny w zakresie ustalenia właściwości organów, które wydawały decyzje w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu Skarżącego położonego przy ul. [...] w [...];
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania sądowi niższej instancji.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Skarżącego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w końcowej jego części wskazał, że nie rozumie dlaczego organy administracji publicznej przez cztery lata sugerowały przeprowadzenie kosztownej przebudowy budynku (wymagających uprzedniego zamówienia na dokumentację projektową i uzgodnienia) w celu umożliwienia sposobu użytkowania obiektu, nie informując jednocześnie ani razu o tym, że na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość istnieją zamierzenia co do planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w kwestii sprzeciwu do zgłoszenia pozwolenia na użytkowanie nie powinien rozstrzygać organ, którego mogą dotyczyć skutki finansowe. Stwierdzenie bowiem, że doszło do milczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu na skutek braku sprzeciwu ze strony właściwego organu otwierałoby mu drogę do tego, aby uzyskać określone uprawnienia materialnoprawne, być może dzięki temu udałoby się nawet Skarżącemu podważyć skuteczność wprowadzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jego nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi. Związanie to oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Z przepisu art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju postawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawy kasacyjne stanowią jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ich przytoczenie polega na wskazaniu konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Poza wskazaniem konkretnego przepisu, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie, w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedstawione uwagi natury ogólnej mają znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna zawiera w petitum, w punkcie I (podpunkt 1, 2, 3 oraz 4) nieprawidłowe przyporządkowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wymienione przepisy K.p.a. przynależą do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Pozostałe natomiast zarzuty (punkt I, podpunkt 5 – 9), jak prawidłowo podano, przynależą do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W obu jednak przypadkach, wskazane przepisy winny być powiązane odpowiednio z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (przepisy procesowe) oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a (prawo materialne).
W świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), nieprawidłowość ta nie stanowi przeszkody do rozpoznania postawionych zarzutów co jednak nie oznacza, że zarzuty te są skuteczne.
Otóż mimo obszernego uzasadnienia, jego zasadnicza część zawiera opis postępowania przed organami administracyjnym oraz przed WSA. Natomiast uzasadnienie dla wszystkich zarzutów objętych punktem I oraz II, bez odniesienia do jakiegokolwiek przepisu wskazanego w petitum skargi kasacyjnej, zawarte jest w jednym akapicie, na ostatniej stronie wniesionego środka odwoławczego (str. 9). Sprowadza się ono do postawienia pytania pod adresem organów, dlaczego przez cztery lata sugerowano kosztowną przebudowę budynku nie informując jednocześnie o zamiarze zmiany obowiązującego planu miejscowego. Przekazuje też odczucia Skarżącego związane z takim postępowaniem administracyjnym, które sprowadzają się do stanowiska o świadomym działaniu pracowników, podyktowanego chęcią uniemożliwienia obniżenia bardzo wysokiej opłaty lokalnej odprowadzanej do Urzędu Miasta.
Uzasadnienie nie zawiera więc rozwinięcia zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie konkretnego przepisu polegało i nie przedstawia argumentacji na poparcie bądź to odmiennej jego wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, bądź też jego niewłaściwego zastosowania. W odniesieniu zaś do uchybień przepisom procesowym nie wykazuje, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, w tym również wymienione w punkcie II, wskazujące na naruszenie art. 133 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie podważają trafności zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zaaprobował ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji architektoniczno – budowlanej i trafnie zgodził się z dokonaną subsumcją prawa materialnego. Podkreślić należy, że w dacie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru obejmującego rejon [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr [...] zabudowana objętym zgłoszeniem budynkiem, położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowa, a także zabudowa zamieszkania zbiorowego, taka jak hotel, schronisko turystyczne, internat, dom studencki, dom rencistów. Na terenie oznaczonym symbolem [...] plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej co prowadzi do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalno-usługowy, jako niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była niedopuszczalna.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.