Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1728/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] r. na żądanie S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. O. [...] w P. W trakcie oględzin w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż na terenie działek nr ew. [...] i [...] istnieje budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej, z dachem drewnianym, dwuspadowym, krytym papą, użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.
Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał K. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego istniejącego na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. O. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że K. M. nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałaby legalność inwestycji. Według jej oświadczenia obiekt pierwotnie został wybudowany, jako parterowy, na przełomie lat 70. i 80. w miejsce uprzednio istniejącego budynku drewnianego, a na początku lat 90. nadbudowano poddasze użytkowe. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. uznał, że materialnoprawną podstawę dla rozpatrzenia sprawy stanowią przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przy czym ze względu na utrwaloną linię orzeczniczą konieczne jest wzięcie pod uwagę i zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów urbanistycznych.
Organ wskazał, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. (Dz.Urz. Wojewody Warszawskiego z dnia 16 lipca 1998 r. Nr 36, poz. 119) obszar, na którym znajduje się budynek, jest przeznaczony pod tereny leśne i tereny zabudowy mieszkaniowej z udziałem zieleni leśnej. Tereny leśne oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...] są bez prawa zabudowy. Działki inwestycyjne nr ew. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] i w związku z tym nie mogą być zabudowane.
Mając na względzie ustalenia planu oraz treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., organ uznał, że jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki budynku, gdyż brak jest prawnych możliwości jego legalizacji.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. M. wskazując, że w aktualnym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest zasadny, ponieważ obowiązujące obecnie przepisy prawa budowlanego wyłączają obiekty budowlane powstałe przed 1974 r. od sankcji w postaci nakazu rozbiórki.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W opinii organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały wykonane przed 1995 r. w celu ich zalegalizowania właściwe było zastosowanie regulacji ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Organ odwoławczy stwierdził, że na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane art. 48 nie jest stosowany w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; obiekty takie oceniane są wg przepisów dotychczasowych. W świetle przedstawionych rozważań jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, a w szczególności art. 37 tejże ustawy.
W opinii organu odwoławczego z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. wynika, że nieruchomości, na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt znajdują się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod tereny leśne i tereny zabudowy mieszkaniowej z udziałem zieleni leśnej, przy czym działki o numerze ew. [...] i [..] znajdują się na terenie leśnym oznaczonym symbolem [...] bez prawa zabudowy.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż legalizacja budynku nie jest możliwa z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd orzeczenie nakazu rozbiórki jest zasadne.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się też na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że "organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy". W tym kontekście organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wziął pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania i pod kątem jego zapisów przeanalizował zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie wskazanej decyzji bez podstawy prawnej, a w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. jako podstawy nakazania skarżącej rozbiórki całości budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ulicy O. [...] w P. przez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowy budynek został wybudowany pod rządami przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216).
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1728/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.
Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania sądowego w miejsce zmarłej K. M. jako skarżący wstąpił jej następca prawny – syn M. M. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązującego w dacie budowy, co wynika z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, do samowoli budowlanej, która popełniona została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, ma także zastosowanie art. 37 ww. ustawy. Objęcie dyspozycją art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. samowoli budowlanej powstałej przed dniem 1 marca 1975 r. wynika z wyraźnego brzmienia wskazanego przepisu dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy.
Data wskazana w skardze nie znajduje w przekonaniu Sądu odzwierciedlenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Ponadto Sąd wskazał, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i bezspornym jest, że na budowę przedmiotowego obiektu inwestor K. M. nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy.
Podstawę materialnoprawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że samowolna realizacja budynku mieszkalnego nastąpiła przy istnieniu przesłanki określonej we wskazanym przepisie.
Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego wykazały, iż działki nr ew. [...] i [...] przy ulicy O. [...] w P., na których usytuowany został samowolnie wzniesiony budynek mieszkalny znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.
Z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. (Dz.Urz. Wojewody Warszawskiego z dnia 16 lipca 1998 r. Nr 36, poz. 119) wynika, że działka nr ewid. [...], na której został samowolnie wzniesiony przedmiotowy budynek z naruszeniem granicy sąsiedniej działki nr ewid. [...] stanowiącej własność S. M., znajduje się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod tereny leśne i tereny zabudowy mieszkaniowej z udziałem zieleni leśnej (symbol planu [...]).
W obszarze urbanistycznym w którym znajduje się działka nr ewid.[...] plan ustala jako podstawowe przeznaczenie tereny leśne oznaczone symbolem [...] i [...] na rysunku planu są bez prawa zabudowy.
Działki nr ew. [...] i [...], na których usytuowany został samowolnie wzniesiony budynek mieszkalny znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], który jest terenem leśnym bez prawa zabudowy.
Organy powołując się na aktualną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego trafnie oceniły zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Sąd podzielił także stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r. wniósł M. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błąd w ustaleniach stanu faktycznego
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skutkujące – rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, tj. nie dokonaniem przez organ II instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, błędną ocenę dowodów
- 2) art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, nienależyte uzasadnienie wyroku
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem przedstawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, a w konsekwencji w wyniku całkowicie dowolnego ustalenia, że organ administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej winny mieć na uwadze zgodność budowy z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r., obowiązującym w dacie wydania decyzji, nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego
- 4) art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na powierzchownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
Naruszenie prawa materialnego tj.,:
- 1) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.
W dniu [...] r. wpłynął do NSA wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zaświadczenia wydanego w dniu [...] r., wydanego przez Urząd Miasta i Gminy P., a dotyczącego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. W. i O. w P. W dniu [...] r. wpłynęło do NSA pismo procesowe S. M., w którym podtrzymuje stanowisko z dnia [...] r. i wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie poglądu, że orzekając o rozbiórce obiektu budowlanego organ powinien brać pod uwagę zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej.
W istocie decyzje administracyjne w tej sprawie i zaskarżony wyrok zostały wydane w okresie kiedy istniały rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do rozumienia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W rozstrzygnięciu tej sprawy przyjęto pogląd, że w ww. przepisie jest mowa o zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi (aktualnie) w dacie orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego.
Ponieważ w zależności od wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mogły zapadać różne decyzje, nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego bądź jego legalizację, Prokurator Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o podjęcie uchwały wyjaśniającej:
Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 podjął następującą uchwałę:
Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89).
W związku z powyższym, że organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji orzekały w sprawie przed podjęciem powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie mogły jej znać, podjęły rozstrzygnięcie odbiegające od jej treści, nie uwzględniając wszystkich aspektów sprawy, co wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczeń organów nadzoru budowlanego zapadłych w tej sprawie.
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów (...), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, co obliguje Sąd do respektowania postanowień tej uchwały.
Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny uwzględniać przedmiotową uchwałę, tym bardziej że jak wynika z niej w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, należy również uwzględnić przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Tego aspektu sprawy organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżone decyzje, w ogóle nie brali pod uwagę.
Tymczasem jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały NSA "nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym".
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 135 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.