Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2521/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: Alicji Ozgały w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr 16 Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz art. 61a K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. O., uzupełnionego w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. pozwolenia na budowę masztu teleinformatycznego transmisji danych o nazwie "Ś.", składającego się z wieży o wysokości 43,95 m. n.p.t., anten rozsiewczych 4 szt. na wys. 30 m n.p.t. (moc EIRP<15W), ogrodzenia o wys. do 2,2 m, szafy teletechnicznej posadowionej u podstawy wieży, na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ administracji, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania ze względów podmiotowych, albowiem wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił również uwagę, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.
Następnie, organ odwoławczy wskazał, iż analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r. wykazała, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie bezobsługowej stacji transmisji danych na działce o numerze ew. [...], położonej w miejscowości Ś., gm. B. Sporne przedsięwzięcie obejmuje realizację typowej wieży [...] o wysokości trzonu 42,00 m oraz łącznej wysokości 43,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), posadowionej na fundamencie płytowym żelbetowym o średnicy 7,5 m, ogrodzonej ogrodzeniem o wysokości 2,20 m. Na wieży przewidziano umieszczenie anten internetowych.
Ponadto obok wieży zaprojektowano urządzenia sterujące posadowione na płytach betonowych. Organ dodał, iż A. O. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r.
Organ podniósł, że w pismach z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], oraz z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski wezwał m. in. A. O. do przesłania dokumentu potwierdzającego, iż jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na ww. wezwania organu wojewódzkiego A. O. przesłała, przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r., Rep. A nr [...] ("Umowa przekazania gospodarstwa rolnego"), z którego wynika, iż jest ona właścicielem działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości Ś., gm. B. Ze znajdujących się w aktach sprawy operatów technicznych podziału działek wynika, że działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...], działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...], zaś działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...]. Z kolei z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż A. O. jest współwłaścicielem działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...] oraz [...].
Organ zaznaczył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż działki należące do A. O. nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Sporne przedsięwzięcie zostało usytuowane w odległości ok. 90,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 60,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 580,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 790,00 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości ok. 1470,00 m od granicy z działką nr ew. [...].
Mając na uwadze charakter spornego przedsięwzięcia, jak również przedstawione wyżej jego usytuowanie względem działek należących do A. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nieruchomości należące do strony skarżącej z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. Zdaniem organu, A. O. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jej własnością zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.
Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących jak i potencjalnych) na działkach o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...], co normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, nieruchomości należące do A. O. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane rozwiązania nie wpływają na możliwość zagospodarowania ww. działek z punktu widzenia warunków bezpieczeństwa pożarowego (§271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.).
Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do A. O. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zaś przyjęte w niej rozwiązania nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...].
Zdaniem organu, sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).
Mając na uwadze argumentację rozpatrywanego zażalenia, organ podniósł, iż w analizowanym przypadku brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie, że sporne przedsięwzięcie emituje na nieruchomości należące do strony skarżącej pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnym natężeniu. Zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się "Analiza środowiskowa dla wieży teleinformatycznej transmisji danych. Ś.", sporządzona w styczniu 2012 r. Z powyższego opracowania wynika jednoznacznie, jakie elementy wchodzą w skład spornego przedsięwzięcia oraz jaki jest jego wpływ na otoczenie. W oparciu o posiadany materiał dowodowy stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację czterech anten nadawczo-odbiorczych (radioliniowych) typu H., zamontowanych na projektowanej wieży o łącznej wysokości 43,95 m n.p.t. (wys. zawieszenia anten - 30,00 m n.p.t.), skierowanych na cztery azymuty (0°, 90°, 180°, 270°), połączonych urządzeniami nadawczo-odbiorczymi.
Każda z anten emituje promieniowanie elektromagnetyczne o mocy izotropowej 5,01 W. Łączna ekwiwalentna moc promieniowana izotropowego wyznaczona dla spornego przedsięwzięcia wynosi więc 20,04 W (zob. "Analiza środowiskowa", pkt 3.2.2.). Wobec powyższego, organ stwierdził, że moc przedmiotowych anten nadawczo-odbiorczych jest stosunkowo niewielka, zaś emitowane przez nie promieniowanie elektromagnetyczne jest znikome - maksymalny zasięg emisji pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości (tj. przekraczającej 0,1 W/m2) wynosi 2,00 m od anteny oraz występuje na wysokości 29,80 m n.p.t. (zob. "Analiza środowiskowa" pkt 4.2. - 4.3.).
Tym samym z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnym natężeniu, emitowane przez sporne przedsięwzięcie, występują wyłącznie na działce inwestycyjnej, w najbliższym otoczeniu spornego obiektu, w miejscach niedostępnych dla ludności. Z całą pewnością, tego rodzaju ponadnormatywne promieniowanie nie obejmuje działek nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], należących do strony skarżącej.
Wobec powyższego, w ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż anteny nadawczo-odbiorcze zaliczają się do kategorii radiolinii. Tymczasem, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczą instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii. Innymi słowy, z uwagi na fakt, iż przedmiotowe anteny nadawczo-odbiorcze są antenami radioliniowymi, sporny obiekt z całą pewnością nie zalicza się do żadnej z kategorii przedsięwzięć, o których mowa w przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Ponadto, izotropowa moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 5,01 W. Tymczasem, aby dany obiekt zaliczał się do jednej z kategorii określonych w powyższych przepisach, równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny winna wynosić, co najmniej 2000 W (§ 2 pkt 7 lit. a) lub 15 W (§ 3 pkt 8 lit. a).
Tym samym, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, najmniejszych wątpliwości nie budzi fakt, że projektowane przedsięwzięcie obejmujące m. in. zamontowanie czterech anten radioliniowych, nie zalicza się do żadnej z kategorii przedsięwzięć, o których mowa § 2 i § 3 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Organ dodał, że A. O. nie przedstawiła żadnego dokumentu, jak również nie powołała się na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć powyższe ustalenia oraz rzetelność wykonanych pomiarów i analiz środowiskowych przedłożonych przez inwestora. Tym samym, zarówno na etapie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania zażaleniowego, nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego o kolejne opracowania dotyczące wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Znajdujące się w aktach sprawy opracowanie dotyczące powyższego są wiarygodne, zaś zawarte w nich dane pozwalają na dokładne określenie przedmiotu inwestycji, charakterystykę poszczególnych anten, pełną ocenę poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez projektowany obiekt, jak również na ustalenie obszaru występowania promieniowania o ponadnormatywnym natężeniu.
Zdaniem organu, przedsięwzięcie nie emituje również na nieruchomości należące do skarżącej hałasu o ponadnormatywnym natężeniu. Z przywołanej "analizy środowiskowej" wynika jednoznacznie, że jedynym źródłem hałasu mogą być urządzenia wentylacyjne zastosowane do chłodzenia sprzętu nadawczo-odbiorczego. Poziom emitowanego hałasu będzie jednak znikomy - w odległości ok. 2,00 m od urządzeń nie przekroczy 40,00 dB.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż najmniejszego wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia nie ma argumentacja strony skarżącej odnosząca się do kwestii uznania A. O. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego przedsięwzięcia. Podkreślił, że postępowania nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczą zupełnie innego przedmiotu i prowadzone są w oparciu inne przepisy. Inne są również unormowania, na podstawie których ustala się krąg stron. Zauważył, powołując się stanowisko ugruntowane w judykaturze, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) nie musi pokrywać się z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W każdym z tych postępowań należy oddzielnie badać interes prawny w oparciu o odpowiednie przepisy. Organ zaznaczył, iż w sprawach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zastosowania nie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a więc unormowanie o podstawowym znaczeniu dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu, bez wpływu na interes prawny skarżącej pozostaje również kwestia prawidłowości ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...]. Z faktu ewentualnych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ograniczenia takie nie wynikają zwłaszcza z podnoszonego w zażaleniu naruszenia przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, jak również z naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r., który statuuje jeden z wymogów dotyczących elementów decyzji lokalizacyjnej.
Ustosunkowując się do dalszej argumentacji rozpatrywanego zażalenia organ stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie z urzędu, albowiem kwestia zasadności wszczęcia postępowania z urzędu nie była, i być nie mogła, przedmiotem analizy zawartej w zaskarżonym postanowieniu Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2013 r.
Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. O. podnosząc zarzuty:
- 1. naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., poprzez nieuznanie jej za stronę postępowania w rozumieniu tego przepisu;
- 2. naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, a zatem niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;
- 3. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania przez Wojewodę Świętokrzyskiego z urzędu;
- 4. naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a to poprzez stwierdzenie, iż nieruchomość strony postępowania nie znajduje się w obrębie oddziaływania obiektu budowlanego, podczas gdy z decyzji SKO stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] wynika, iż z uwagi na braki w dokumentacji przedstawionej przez inwestora i w rzeczywistości nie zbadanie szczegółowego zakresu oddziaływania masztu teleinformatycznego nie można ustalić kwestii zakresu jego oddziaływania na okoliczne działki;
- 5. naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 lit a oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez niewłaściwe ustalenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji, co spowodowało wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia, iż maszt teleinformatyczny transmisji danych nie oddziałuje na nieruchomości dalsze, w tym między innymi nieruchomość wnoszącej zażalenie;
- 6. błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie wysokości wieży, jako 43, 95 m, podczas gdy z postępowania prowadzonego przed SKO w Kielcach wynika, iż jej wysokość to 55 m n.p.m., co może istotnie wpłynąć na sposób oddziaływania na sąsiednie nieruchomości;
- 7. naruszenia art. 7 K.p.a., poprzez działanie jedynie przez pryzmat interesu inwestora zamiast słusznego interesu obywateli, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż problem dotyczy wielu obywateli, których nieruchomość znajduje się w obrębie położenia wieży teleinformatycznej transmisji danych S. przejawiającym się w niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż wspomniana wieża ma wysokość 43, 95 m n.p.m., podczas gdy z okoliczności ustalonych przez SKO w Kielcach wysokość wieży określona została na 55 m n.p.m., całkowitym pominięciem okoliczności tego, iż inwestor "nie wyklucza umieszczenia na wieży dalszych anten", jak również brakiem wzięcia pod uwagę tego, że takie anteny najprawdopodobniej już na wspomnianej wieży się znajdują, co uzasadnia znacznie wyraźniejszy sygnał sieci komórkowych w telefonach właścicieli działek znajdujących się w pobliżu działki nr 233.
- 8. naruszenia przez organ drugiej instancji art. 10 K.p.a., poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia;
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że SKO w Kielcach w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn w uzasadnieniu tej decyzji potwierdziło, iż wniosek inwestora nie obejmuje między innymi charakteru planowanej inwestycji w zakresie równoważnej mocy promieniowania izotopowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, wysokości zawieszonych anten oraz odległości od miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Określona przez inwestora we wniosku "moc wypromieniowania na pojedynczej anteny" nie spełnia wymogów przewidzianych rozporządzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost wskazało zatem, na braki we wniosku inwestora. Zdaniem strony, mając powyższe na względzie nie jest możliwym jak robi to organ odwoławczy poddanie analizie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego, bowiem nie jest on kompletny i nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla takiej inwestycji.
Skarżąca podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost wskazało w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., że Burmistrz w decyzji zupełnie pominął ustalenia parametrów technicznych instalacji teleinformatycznej transmisji danych poprzestając jedynie na wskazaniu rodzaju inwestycji: budowa masztu teleinformatycznego transmisji danych, obejmująca budowę wieży kratowej o wysokości do 55 m n.p.t. i montaż urządzeń zewnętrznych na ramie obok wieży oraz budowie stacji bezobsługowej i ogrodzenia. SKO podkreśliło, iż decyzja organu I instancji nie określa rodzaju i typu anten, ich liczby, mocy, wysokości i innych parametrów technicznych decydujących o zakwalifikowaniu inwestycji do inwestycji niewymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Aby było możliwym dopiero ustalenie jak maszt i anteny na nim się znajdujące oddziałują na środowisko koniecznym jest ustalenie parametrów technicznych determinujących wpływ na środowisko, w tym, co do liczby anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny, kierunku emisji. Dopiero takie sprecyzowanie dokumentacji inwestora pozwoliłoby dopiero na to, aby organy obu instancji mogły analizować kwestię oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.
Skarżąca dodała, że żadnych wątpliwości, co do tego kto jest stroną niniejszego postępowania nie miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. SKO zakwalifikowało m.in. A. O. jako stronę, bowiem sprawa została wszczęta między innymi na jej wniosek.
Ponadto, skarżąca stwierdziła, że decyzja Starosty Kieleckiego z dnia [...] marca 2013 r. opierała się na wydanej poprzednio decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Automatyczną konsekwencją takiego działania powinno być również stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Cały proces budowlany nie może zatem mieć racji bytu z uwagi na to, że opierał się na decyzji, która została wyeliminowana z obrotu. W związku z powyższym w chwili obecnej należy również wyeliminować wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę w trybie stwierdzenia jej nieważności i wydania decyzji o rozbiórce masztu.
A. O. wskazała także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. stwierdziło, iż w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji, organ nie zbadał jak daleko sięgać będzie jej oddziaływanie, przez co naruszony został art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał dogłębnie tego zagadnienia. W swojej argumentacji oparł się jedynie na tym, iż "zgodnie z projektem moc wypromieniowania pojedynczej anteny wynosi do 5,01 W." W dalszej części z kolei na stronie 5 uzasadnienia organ poddał analizie odległości masztu od sąsiednich działek na tej podstawie uznał, że "zgodnie z projektem technologicznym wskazano, iż wykorzystywanie obiektu do celów łączności radiowej nie będzie powodować zagrożenia dla ludzi i środowiska". Ustalenia takie są zdecydowanie niewystarczające i dalece nieprawidłowe.
Z przytoczonego rozporządzenia jednoznacznie bowiem wynika, iż do parametrów technicznych instalacji teleinformatycznej transmisji danych mogących decydować o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne 2) liczba anten 3) moc promieniowania poszczególnych anten 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi oraz 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Zdaniem strony, dopiero określenie tych wszystkich poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i jej lokalizacji pozwala organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.
Skarżąca zarzuciła organowi, że ten pominął kwestię, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został dostarczony przez osobę, która nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Nie jest możliwym również wykazanie, że inwestycja zrealizowana jest inwestycją celu publicznego, a więc ma na celu zaspokajanie potrzeb większej liczby ludności, podczas gdy w danej miejscowości ogromna liczba osób sprzeciwia się takiej inwestycji, o czym świadczy załączona do skargi lista mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2521/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, lub z urzędu, a każda sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym, zaś w tej konkretnej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest sprawą nową. Oznacza to w praktyce, że w porównaniu do sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, mogą wystąpić ponadto inne strony oprócz tych, które brały udział w zakończonej wydaniem decyzji i są to przyczyny podmiotowe, zaś w myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że wszczęcie, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.
Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę.
Przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ww. ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
Zaznaczyć także należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11).
W ocenie Sądu, w toku postępowania wykazano w sposób oczywisty, zatem bez potrzeby wszczynania postępowania w sprawie i prowadzenia w tym przedmiocie postępowania dowodowego, że nie ma powiązania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania z jego interesem prawnym takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.
Jak ustalił organ nadzoru, analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r. wykazała, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie bezobsługowej stacji transmisji danych na działce o numerze ewid. [...], położonej w miejscowości Ś., gm. B. Przedsięwzięcie to obejmuje realizację typowej wieży [...] o wysokości trzonu 42,00 m oraz łącznej wysokości 43,95 m (wraz z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikami), posadowionej na fundamencie płytowym żelbetowym o średnicy 7,5 m, ogrodzonej ogrodzeniem o wysokości 2,20 m. Na wieży przewidziano umieszczenie anten internetowych. Ponadto obok wieży zaprojektowano urządzenia sterujące posadowione na płytach betonowych.
Skarżąca jest właścicielem działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości Ś., gm. B. (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1990 r., Rep. [...]- "Umowa przekazania gospodarstwa rolnego"), Ze znajdujących się w aktach sprawy operatów technicznych podziału działek wynika, że działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...], działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...], zaś działka nr ew. [...] została podzielona na działki o numerach ew. [...] i [...]. Z kolei z treści księgi wieczystej nr wynika, iż skarżąca jest współwłaścicielem działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...] oraz [...].
Organ zaznaczył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż działki należące do skarżącej nie graniczą bezpośrednio z działką o nr ew. [...]. Przedsięwzięcie zostało usytuowane w odległości ok. 90,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 60,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 580,00 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 790,00 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości ok. 1470,00 m od granicy z działką nr ew. [...].
Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd organu, że mając na uwadze charakter spornego przedsięwzięcia, jak również jego usytuowanie względem działek należących do A. O., że nieruchomości należące do skarżącej z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...].
Zasadnie organ wskazał, że inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących jak i potencjalnych) na działkach o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...], co normuje wyczerpująco § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane rozwiązania nie wpływają na możliwość zagospodarowania ww. działek z punktu widzenia warunków bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.).
Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżącej (§ 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zaś przyjęte w niej rozwiązania nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Realizacja inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...].
Przedmiotowa inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).
Zdaniem Sądu, powyższe wynika z dokumentu, jaki przedstawił inwestor, a którym jest "Analiza środowiskowa dla wieży teleinformatycznej transmisji danych. Ś.", sporządzona w styczniu 2012 r. Z opracowania tego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację czterech anten nadawczo-odbiorczych (radioliniowych) typu H., zamontowanych na projektowanej wieży o łącznej wysokości 43,95 m n.p.t. (wys. zawieszenia anten - 30,00 m n.p.t.), skierowanych na cztery azymuty (0°, 90°, 180°, 270°), połączonych urządzeniami nadawczo-odbiorczymi. Każda z anten emituje promieniowanie elektromagnetyczne o mocy izotropowej 5,01 W. Łączna ekwiwalentna moc promieniowana izotropowego wyznaczona dla planowanego przedsięwzięcia wynosi więc 20,04 W. Moc przedmiotowych anten nadawczo-odbiorczych jest stosunkowo niewielka, zaś emitowane przez nie promieniowanie elektromagnetyczne jest znikome - maksymalny zasięg emisji pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnej gęstości (tj. przekraczającej 0,1 W/m2) wynosi 2,00 m od anteny oraz występuje na wysokości 29,80 m n.p.t.
Pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnym natężeniu, emitowane przez sporne przedsięwzięcie, występują więc wyłącznie na działce inwestycyjnej, w najbliższym otoczeniu spornego obiektu, w miejscach niedostępnych dla ludności i nie obejmują zaś działek nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], należących do skarżącej.
Projektowane przedsięwzięcie nie zalicza się także do żadnej z kategorii przedsięwzięć, o których mowa § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), bowiem anteny nadawczo-odbiorcze zaliczają się do kategorii radiolinii. Tymczasem, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. dotyczą instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii.
Ponadto, izotropowa moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 5,01 W. Tymczasem, aby dany obiekt zaliczał się do jednej z kategorii określonych w powyższych przepisach, równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny winna wynosić, co najmniej 2000 W (§ 2 pkt 7 lit. a) lub 15 W (§ 3 pkt 8 lit. a).
Planowane przedsięwzięcie, jak zaznaczył organ, nie emituje na nieruchomości należące do skarżącej hałasu o ponadnormatywnym natężeniu. Z "analizy środowiskowej" wynika jednoznacznie, że jedynym źródłem hałasu mogą być urządzenia wentylacyjne zastosowane do chłodzenia sprzętu nadawczo-odbiorczego. Poziom emitowanego hałasu będzie jednak znikomy, w odległości ok. 2,00 m od urządzeń nie przekroczy 40,00 dB.
W rozpatrywanej sprawie, skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, iż była stroną w postępowaniu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego przedsięwzięcia. Ponadto, powołuje się na ustalenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność ww. decyzji lokalizacyjnej, a sprowadzające się m.in. do stwierdzenia, że organ podejmując rozstrzygnięcie, ustalające warunki zabudowy dla 55 m wieży, w sposób nieuprawniony wszczął postępowanie i wydał decyzję w sprawie nie znając podstawowych, istotnych dla sprawy parametrów inwestycji oraz nie znając jej obszaru oddziaływania.
Sąd stwierdził, że w kontekście powyższego, należy wskazać, iż krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a. (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2004, s.417) i nie przekłada się automatycznie na krąg podmiotów - stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie musi pokrywać się z kręgiem podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wyznacznikiem kręgu podmiotowego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".
Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i wyłącza jego stosowanie, jak również jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż powołany wyżej przepis K.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco. Nadto celem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zawężenie kręgu podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do wymienionych w tym przepisie osób, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 592/07).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ udzielający pozwolenia budowlanego, jak również organ nadzoru, ustalili w wyniku odrębnych postępowań, na podstawie odrębnych przepisów, granice obszaru oddziaływania inwestycji w sposób nie ingerujący w nieruchomości skarżącej, co miało bezpośredni wpływ na kwestie występowania po jej stronie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego i postępowania nadzwyczajnego. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że materiał zgromadzony w postępowaniu (w szczególności zatwierdzony projekt budowlany i analiza środowiska dla wieży teleinformatycznej), jest kompletny i w pełni wystarczający dla ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a więc dla ustalenia przymiotu strony skarżącej.
Skarżąca, poza powoływaniem się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie przedstawiła żadnego dokumentu, jak również nie powołała się na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć ustalenia organu nadzoru, jak również rzetelność wykonanych pomiarów i analiz środowiskowych przedłożonych przez inwestora. Okoliczność, iż w decyzji lokalizacyjnej wadliwie został określony obszar oddziaływania obiektu, nie oznacza, że również wadliwie został określony obszar oddziaływania obiektu na etapie pozwolenia na budowę. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, iż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, stanowiące podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. opracowanie i zawarte dane pozwalają na dokładne określenie przedmiotu inwestycji, charakterystykę poszczególnych anten, pełną ocenę poziomu pól elektromagnetycznych emitowanych przez projektowany obiekt, jak również na ustalenie obszaru występowania promieniowania o ponadnormatywnym natężeniu.
Niezasadne, jest również twierdzenie skarżącej, że przedmiotowy maszt teleinformatycznej transmisji danych ma wysokość 55 m, powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w którym wskazuję się na wysokość 43,95 m. Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje umieszczenie czterech anten rozsiewczych, w oparciu o taką zaś ilość, i parametry z tym związane, został określony obszar oddziaływania.
Zdaniem Sądu, jedyny zarzut, jaki można postawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, to zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., albowiem z akt administracyjnych nie wynika, żeby wystosował on zawiadomienie dla stron o prawie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Jednakże, nie może on odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Nie wskazała, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Wszystkie zaś dowody, na których oparł się organ odwoławczy były znane stronie skarżącej, gdyż były także brane pod uwagę przez organ I instancji.
Skarżąca nie może także skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, albowiem przedmiotem rozpoznania był jedynie wniosek skarżącej, nie zaś kwestia, czy są, bądź nie, przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.
Zdaniem Sądu, fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia [...] maja 2012 r., nr 5p/2012, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego przedsięwzięcia jest istotny dla bytu decyzji o pozwoleniu na budowę i może być, a nawet powinien, przesłanką do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę, w trybie wznowienia, lub stwierdzenia nieważności decyzji, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, jednakże bez udziału skarżącej, jako strony postępowania.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła A. O. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 jt., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 61a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t.) poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a tym samym niewykonanie należycie obowiązku kontroli działalności organów administracji i nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez te organy w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r. na wniosek skarżącej kasacyjnie na skutek przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych oraz że w toku postępowania wykazano, że nie ma powiązania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania z jego interesem prawnym,
- 2) art. 3 § 1 i §2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a tym samym niewykonanie należycie obowiązku kontroli działalności organów administracji i poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Kieleckiego z dnia [...] października 2012 r., a w konsekwencji braku wszczęcia tego postępowania poprzez niepodjęcie w jego toku czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organy administracji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez ocenę na podstawie częściowego materiału dowodowego, że udowodniona jest okoliczność, poprzez niepowołanie biegłego w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a tym samym wadliwe przyjęcie, że organ udzielający pozwolenia na budowę i organ nadzoru ustalili granice oddziaływania inwestycji w sposób nie ingerujący w nieruchomość skarżącej oraz że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu jest kompletny, a także przyjęcie, że skarżąca nie powołała się na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutecznie podważyć ustalenia organu nadzoru, podczas gdy z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] maja 2013 r. wynika, że ustalenia organów administracji są nieprawidłowe i sprzeczne z dokumentacją przedstawioną przez inwestora w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- 3) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego, a także samo obciążenie obowiązkiem wykazania tego interesu wyłącznie skarżącą.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zastosowanie art. 61a K.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych ograniczone jest wyłącznie do sytuacji oczywistych, to jest takich, gdy już z takich treści wniosku wynika oczywisty brak legitymacji procesowej. W sytuacji, gdy jednoznaczne ustalenie istnienia interesu prawnego wymaga jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia postępowania dowodowego, konieczne jest prowadzenie postępowania z zachowaniem reguł określonych zarówno w art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny, organ może zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził analizę dokumentów przedłożonych przez inwestora, po czym stwierdził brak interesu prawnego wnioskodawczyni.
Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane twierdząc, ze sporna inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość. W związku z faktem, że legitymacja skarżącej kasacyjnie z uwagi na konieczność zbadania tego oddziaływania nie jest oczywista organ administracji publicznej nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego. Skoro w przedmiotowej sprawie konieczne było ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, w tym oddziaływania na nieruchomość skarżącej, organ winien wszcząć odpowiednie czynności w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, a w razie uznania, że sporna inwestycje nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, powinien zakończyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., a nie odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a K.p.a.
W toku rozpoznawania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organy administracji powinny wyznaczyć obszar oddziaływania planowanej inwestycji i wskazać wszystkie przepisy odrębne, które ze względu na rodzaj i charakterystykę tej inwestycji maja zastosowanie. W oparciu o szczegółową analizę tak wyznaczonego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji możliwe będzie dopiero stwierdzenie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania. Organy dokonały tych czynności w częściowym zakresie, tylko że uczynił to na niewłaściwym etapie postępowania.
Nadto dokonując tych czynności organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie w jego toku czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organy administracji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, poprzez ocenę na podstawie częściowego materiału dowodowego, że udowodniona została okoliczność, poprzez niepowołanie biegłego w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postanowienia w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organy administracji publicznej w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, że sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jej własność.
Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i w pełni wystarczający dla ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Ani organy administracji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odnosiły się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że faktycznie nie doszło do zbadania oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości, gdyż w dokumentach przedłożonych przez inwestora w toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę widnieje szereg sprzeczności. Jako przykładową sprzeczność skarżąca kasacyjnie wskazała parametr w postaci wysokości wieży. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wysokość określono jako 43,95 m zaś w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego wysokość tę określono na 55 m. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydana została [...] maja 2012 r. Stanowiska organów administracji oparte są na analizie sporządzonej w styczniu 2012 r. W zbliżonych datach inwestor przedstawił właściwym organom rozbieżne informacje dotyczące inwestycji.
W związku z tym ustalenie, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej kasacyjnie w oparciu tylko o wskazaną analizę środowiskową pozwala przyjąć, iż organy wyznaczyły obszar oddziaływania inwestycji nie dokonując szczegółowej jej analizy. Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze również w prowadzonym przez siebie postępowaniu wskazało na cały szereg braków jakie zawierał projekt inwestycyjny w trakcie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające było tym bardziej uzasadnione, że cały tryb administracyjny jaki przeprowadził inwestor zawierał w dokumentacji informację, że na spornej wieży znajdować się będą anteny odpowiedzialne za sygnał telekomunikacyjny. W postępowaniu administracyjnym to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Zauważając wskazane sprzeczności organy prowadzące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i ustalając, czy skarżąca kasacyjnie ma przymiot strony, powinny podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy faktycznie sporna inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej kasacyjnie, a następnie zbadać, czy zachodzą wskazane przez skarżącą przesłanki z art. 156 K.p.a. Z uwagi na posadowienie wieży teleinformatycznej, organy powinny uzupełnić postępowanie o opinię biegłych i oględziny.
Mając na uwadze całokształt powyższych uchybień Sądu, który nie zauważył podczas rozpoznawania skargi naruszeń prawa dokonanych pierwotnie przez organ administracji I instancji i podtrzymanych przez organ II instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, w konsekwencji wskazanych powyżej przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Błędne było przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie stanowi obszaru oddziaływania i tym samym odmowa przyznania jej przymiotu strony. Nadto ani organy administracji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego nie doszło do zbadania, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym wskazanego artykułu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on niezasadny.
Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter ustrojowy i tym samym mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznał w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.
Art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na postanowienie, na które służy zażalenie. Zarzut naruszenia tego przepisu nie znajduje tym samym uzasadnienia.
Niezasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest art. 28 K.p.a. albowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.
Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę winie być określany według takich samych zasad jak krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem o tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.
W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę wprowadzał ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości np. w możliwości ich zabudowy lub możliwości wykorzystywania ich w inny sposób. Zasadnie tym samym organy administracji uznały, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię jak również nie doszło do naruszenia tego przepisu poprzez błędne jego zastosowanie.
Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to zostało już wcześniej wskazane, skarżąca kasacyjnie nie wykazał, by jej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Analiza akt sprawy nie dawała także podstaw do poczynienia przez organy administracji ustalenia, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. przepisu.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy administracji miały możliwość ustalenia, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania. Brak przymiotu strony był oczywisty i nie istniała konieczność wszczynania postępowania i weryfikacji tej kwestii w już wszczętym postępowaniu. Nie ma tym samym postaw do przyjęcia, że poprzez odmowę wszczęcia postępowania doszło do naruszenia art. 61a K.p.a.
W postępowaniu nieważnościowym organ administracji dokonuje oceny decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zwykłego. Jak to zostało wcześniej wskazane materiał ten był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 i art. 85 § 1 K.p.a. zaś Sąd I instancji naruszenie to zaakceptował.
Przedmiotem rozpoznawanej przez organy administracji sprawie było ustalenie, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony postępowania nie zaś ocena zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jedynie informacyjnie można wyjaśnić, że parametry inwestycji, której dotyczy pozwolenia na budowę nie mogą przekraczać parametrów wskazanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jeśli w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego inwestor określono wysokość wieży na 55 m, to pozwolenie na budowę nie mogło być wydane na wieżę o wysokości ponad 55 m natomiast mogło być wydane na wieżę o niższej wysokości.
Informacyjnie wskazać też należy, że postępowanie nieważnościowe nie służy wyjaśnieniu, czy inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę, tylko wyjaśnieniu, czy pozwolenie na budowę nie narusza prawa. Kontroli zgodności realizacji inwestycji z pozwoleniem na budowę dokonują organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie uznana została za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza, że automatycznie taki status skarżąca kasacyjnie powinna posiadać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem przedmiot tych postępowań jak również w oparciu o różne przepisy ustalany jest krąg stron w tych postępowaniach. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 K.p.a. zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron ustala się a podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji krąg stron w tych postępowaniach może się różnić.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.