Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 859/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 12 czerwca 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wezwał Radę Gminy I.-O. do podjęcia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy I.-O. J. Z. P., w związku z uprawomocnieniem się w dniu 29 marca 2012 r. wyroku Sądu Rejonowego w Działdowie z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], skazującego go za popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.
Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. Wojewoda poinformował Radę Gminy, że w wezwaniu doszło do oczywistej pomyłki w nazwisku Wójta, które powinno brzmieć P., a nie P..
Pismem z dnia 15 lipca 2013r. Wojewoda zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy I.-O. J. Z. P. W dniu 16 lipca 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował Wojewodę, że na sesji rady w dniu 27 czerwca 2013 r. przedłożony został projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta i radni zdecydowali o jego odrzuceniu, gdyż zgodnie z przepisami obowiązującego Kodeksu wyborczego utrata prawa wybieralności następuje, w przypadku, gdy wójt został skazany na karę pozbawienia wolności.
W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej jako: "u.s.g."), art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191, dalej jako: "ustawa o bezpośrednim wyborze"), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm., dalej jako: "ustawa wprowadzająca"), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy I.-O. J. Z. P. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. P., domagając się jego uchylenia w całości, w związku z naruszeniem: art. 98a. ust.1 i 2 u.s.g., art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej, art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze, art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza i art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na ich wyraźnie derogowane w treści art. 10 pkt 2 i 4 tej ustawy oraz art. 10 pkt 2 i 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i podniósł on zarzut, że zarządzenie zastępcze zostało wydane przez osobę nieuprawnioną, tj. Wicewojewodę. W dniu 14 lutego 2014 r. pełnomocnik organu, na wezwanie Sądu, przedstawił dokumenty, z których wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski przebywał na urlopie wypoczynkowym w terminie od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. Wyjaśnił, że w okresie tym, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) zakres zastępstwa wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu.
Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało skutecznie wydane przez Wicewojewodę, który działał w zastępstwie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, przebywającego w tym czasie na urlopie wypoczynkowym, co zostało udokumentowane przez pełnomocnika organu (k. 69 akt sądowych). Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Tym samym nie zostały naruszone przepisy o właściwości i nie zachodziła nieważność postępowania nadzorczego.
Sąd wskazał, że przedmiotowe zarządzenie zastępcze dotyczy wygaśnięcia mandatu wójta wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Na mocy art. 10 pkt 2 i 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą oraz ustawę o bezpośrednim wyborze.
Jednocześnie w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym ich stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz do przedterminowych wyborów wójta, przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Z kolei przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa ustępy (1 i 2) utraciły moc jeszcze przed ich wejściem w życie, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011, sygn. K 9/11, który orzekł o ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Unormowania te miały charakter ogólny, gdyż mowa w nich była o wyborach bez określenia ich rodzaju, więc odnosić się mogły do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, Prezydenta RP.
Jednak ich treść różniła się w istotny sposób od brzmienia ust. 3 i 4 tego artykułu, które od początku obowiązywały w niezmienionym kształcie i odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego. W ust. 1 i 2 mowa była o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, które mogły dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny rozważał więc wyłącznie kwestie odnoszące się do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3 i 4, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W takim stanie prawnym, nie budziło wątpliwości w orzecznictwie, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w czasie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych, w tym wygaśnięcia mandatu radnych i wójta, stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1304/12, z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1363/12, czy z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1501/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Późniejsze dodanie do art. 16 ustawy wprowadzającej ust. 2a tylko potwierdziło prawidłowość stanowiska, że od początku wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny.
W przypadku wyborów uzupełniających i przedterminowych przeprowadzonych w trakcie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczego znaczenia nabiera kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, albowiem to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie II OSK 1501/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro do wyborów stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Taka systemowa i funkcjonalna wykładnia prowadzi do zagwarantowania spójności i jednolitości reżimu wyborczego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Podobnie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1305/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Zauważyć też należy, iż w ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 217, poz. 1281), która weszła w życie z dniem 27 października 2011 r. wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy nowelizującej zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego.
Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.
W wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 215/13 Naczelny Sąd Administracyjny również opowiedział się za prezentowanym stanowiskiem, przekonująco argumentując, że odmienny pogląd naruszałby wartości konstytucyjne, gdyż oznaczałoby to akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby tym samym zróżnicowana w zależności od tego, kiedy zaistniałaby przesłanka wygaśnięcia mandatu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze. W związku z tym Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy I.-O. w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że sprawujący urząd Wójta Gminy I.-O. J. P. został prawomocnie skazany w dniu [...] stycznia 2012 r. za popełnienie występku z art. 178 a § 1 k.k. na karę grzywny i obowiązkiem organu stanowiącego gminy było podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu.
Zdaniem Sądu, nie mogła podważyć legalności wydanego zarządzenia okoliczność, iż w skierowanym do Rady Gminy I.-O. wezwaniu błędnie odmieniono nazwisko Wójta, skoro wskazano tam prawidłowo imiona i stanowisko osoby, której wezwanie dotyczy, popełniając omyłkę pisarską jedynie w nazwisku, a ponadto kierując wezwanie do właściwej rady gminy i na prawidłowy adres. Poza tym, sam organ stanowiący nie miał wątpliwości o kogo chodzi i poddał pod obrady wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta J. P., a następnie poinformował organ nadzoru o zajętym negatywnym stanowisku, przed wydaniem zarządzenia.
Ponadto, jak wynika z akt postępowania nadzorczego, Wojewoda oczekiwał 30 dni na podjęcie uchwały, zanim wystąpił z zawiadomieniem do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy I.-O. Wezwanie zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 12 czerwca 2013 r. Natomiast pismo adresowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji nadane zostało przesyłką poleconą w dniu 16 lipca 2013 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. P., opierając ją na podstawach:
- I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 98a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powiadomienie Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego nastąpiło z zachowaniem wymaganego ustawą 30-dniowego terminu, podczas, gdy termin ten nie został zachowany,
- 2) art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia dotyczącego zdarzenia prawnego i stanu faktycznego zaistniałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 27 grudnia 2012 r.; podczas, gdy – zgodnie z zasadą nieretroakcji – przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięć dotyczących zdarzeń zaistniałych po dacie jego wejścia w życie,
- 3) art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że w tej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy I.-O. z powodu utraty prawa wybieralności, podczas gdy w stosunku do zdarzeń i stanów faktycznych mających wpływ na prawo wybieralności, a zaistniałych w okresie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, do dnia wejścia w życie przepisu art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej, niedopuszczalnym było stosowanie ww. przepisów, z uwagi na ich wyraźnie derogowane w treści art. 10 pkt 2 i 4 tej ustawy;
- 4) art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) poprzez odmowę ich zastosowania przy ocenie prawa wybieralności skarżącego w kontekście wyroku sądu karnego nie przewidującego skazania na karę pozbawienia wolności, podczas gdy – wobec wyraźnego derogowania ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – w stosunku do zdarzeń i stanów faktycznych mających wpływ na prawo wybieralności, a zaistniałych w okresie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, do dnia wejścia w życie przepisu art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej, przepisy te powinny mieć zastosowanie przy dokonywaniu oceny prawa wybieralności wójta kadencji 2010-2014, a niedopuszczalne było w tym zakresie stosowanie przepisów derogowanych ustaw,
- 5) art. 10 pkt 2 i 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie zastosowania, podczas gdy - wobec wyraźnego derogowania ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - w stosunku do zdarzeń i stanów faktycznych mających wpływ na prawo wybieralności, a zaistniałych w okresie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, do dnia wejścia w życie przepisu art. 16 ust 2a ustawy wprowadzającej, niedopuszczalnym było stosowanie przy ocenie prawa wybieralności wójta kadencji 2010 - 2014 przepisów tych derogowanych ustaw;
- 6) art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta kadencji 2010-2014 z przyczyn podanych w zarządzeniu zastępczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podczas, gdy właściwym w tej sprawie był komisarz wyborczy, czego konsekwencją było przekroczenie ustawowych kompetencji organu nadzoru,
- - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski był umocowany do podejmowania czynności w postępowaniu nadzorczym zakończonym wydaniem zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2013 r., podczas gdy wezwanie Rady Gminy I.-O. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy (pismo z dnia 25 czerwca 2013 r.) oraz powiadomienie Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego (pismo z dnia 15 lipca 2012 r.) zostały podpisane przez Wicewojewodę w datach, w których nie zaistniały przesłanki do działania przez Wicewojewodę w zastępstwie Wojewody,
- - art. 7 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski był umocowany do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2013 r., mimo, że nie zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie;
- II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze oraz nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów, poprzez pominięcie zarzutu podejmowania czynności w postępowaniu nadzorczym przez osobę nieuprawnioną, a tym samym dokonaniu przez Sąd jedynie częściowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co powoduje brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku,
- 2) art. 113 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego po zamknięciu rozprawy z dokumentu, który nie był znany stronie skarżącej, co spowodowało, że nie miała ona możliwości wypowiedzenia się co do takiego dowodu, a tym samym obrony swoich praw, a w konsekwencji doprowadziło to do oddalenia skargi mimo braku ku temu uzasadnionych podstaw,
- 3) art. 113 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego koniecznego do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. wyjaśnienia czy w datach, w których Wojewoda Warmińsko-Mazurski podejmował czynności nadzorcze był do tego uprawniony, pomimo podniesionego przez skarżącego zarzutu działania w postępowaniu nadzorczym przez osobę do tego nieuprawnioną, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku bez uprzedniego zbadania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy I.-O. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wezwał organ do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, wskazując w tym piśmie dane osoby, która nie pełniła w tym czasie mandatu Wójta. Jednoznaczne oznaczenie osoby pełniącej funkcję Wójta nastąpiło dopiero w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru nie dokonał więc skutecznego wezwania, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto pisma te zostały skierowane nie do organu właściwego – Rady Gminy I. –O., lecz do Przewodniczącego Rady, który nie posiada kompetencji do działania za organ.
Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie zachował terminu, o którym mowa w art. 98 a ust. 2 ustawy, gdyż zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze podjęcia zarządzenia zastępczego pismem z dnia 15 lipca 2013 r., a bieg tego terminu powinien być liczony od dnia 25 czerwca 2013 r.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie strona skarżąca wskazała, iż – jak wynika z akt sprawy – Wojewoda przebywał na urlopie w dniach [...] lipca –[...] sierpnia 2013 r., natomiast Wicewojewoda podejmował czynności nadzorcze w dniu 25 czerwca 2013 r. oraz w dniu 15 lipca 2013 r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia przez Sąd, że Wicewojewoda był uprawniony do podejmowania czynności nadzorczych zamiast Wojewody w tym okresie. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że art. 7 ust. 4 powołanej ustawy ma zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, będących następstwami zdarzeń losowych, skutkiem których piastun organu nie może działać (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 954/10). Zdaniem skarżącego przebywanie na urlopie wypoczynkowym takim zdarzeniem nie jest.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący podniósł, iż Sąd I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu po zamknięciu rozprawy, a dokument ten nie był znany stronie skarżącej. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. Sąd zobowiązał organ nadzoru do złożenia dokumentu wskazującego umocowanie Wicewojewody do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2013 r., po czym Sąd zamknął rozprawę i odroczył publikację orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Organ wyjaśnił, że zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wicewojewodę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w sytuacji, gdy ten zastępował Wojewodę przebywającego na urlopie wypoczynkowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących aktu prawnego, który powinien mieć w tej sprawie zastosowanie. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia dotyczącego zdarzenia prawnego i stanu faktycznego zaistniałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 27 grudnia 2012 r.; podczas, gdy – zgodnie z zasadą nieretroakcji – przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięć dotyczących zdarzeń zaistniałych po dacie jego wejścia w życie.
Przepis art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy stanowi, iż do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 27 grudnia 2012 r. Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zostało wydane w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem już po wejściu w życie tego przepisu. Ponadto, z treści tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych i zdarzeń prawnych, które wystąpiły w czasie obecnej kadencji wskazanych w nim organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc kadencji przypadającej na lata 2010-2014. Do takich zdarzeń należą z całą pewnością zdarzenia prawne, których konsekwencją jest wygaśnięcie mandatu wójta i skrócenie jego kadencji.
W tej sprawie takim zdarzeniem było uprawomocnienie się w dniu 29 marca 2012 r. (a więc w trakcie kadencji wójta przypadającej na lata 2010-2014) wyroku Sądu Rejonowego w Działdowie z dnia [...] stycznia 2012 r. skazującego skarżącego za popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, skutkujące utratą przez niego prawa wybieralności.
Należy ponadto podkreślić, że obowiązujący od dnia 27 grudnia 2012 r. przepis art. 16 ust. 2a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy stanowi potwierdzenie dominującej do tej pory linii orzeczniczej sądów administracyjnych (przedstawionej obszernie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), dotyczącej interpretacji m.in. art. 16 ust. 3 tej ustawy, z której wynika, że do kadencji organów samorządu terytorialnego pochodzących z wyborów, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw obowiązującej w dacie przeprowadzenia wyborów. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1304/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ten przepis wskazał, iż stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe.
W konsekwencji prawidłowego zastosowania przez Wojewodę art. 16 ust. 2 a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało prawidłowo wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). W związku z powyższym niezasadny jest więc również zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1191 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) i art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a także zarzuty niezastosowania art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) i art. 10 pkt 2 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 98a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powiadomienie Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego nastąpiło z zachowaniem wymaganego ustawą 30-dniowego terminu. Po pierwsze wskazać należy, iż termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter jedynie instrukcyjny. Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że termin ten został zachowany, gdyż organ nadzoru wezwał Radę Gminy I. – O. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta pismem z dnia 11 czerwca 2013 r., doręczonym Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 12 czerwca 2013 r. Wprawdzie w wezwaniu tym błędnie wskazano nazwisko Wójta (P., zamiast P.), lecz była to oczywista omyłka pisarska i pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. Wojewoda poinformował Radę Gminy o tej omyłce.
Sam organ stanowiący nie miał wątpliwości o kogo chodzi i poddał pod obrady wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta J. P. w dniu 16 lipca 2013 r., a następnie poinformował organ nadzoru o zajętym negatywnym stanowisku, przed wydaniem zarządzenia. Skoro wezwanie do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 12 czerwca 2013 r., a pismo adresowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji nadane zostało przesyłką poleconą w dniu 16 lipca 2013 r., to termin przewidziany w tym przepisie został zachowany.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski był umocowany do podejmowania czynności w postępowaniu nadzorczym poprzedzających wydanie zarządzenia zastępczego (tj. do podpisania pism z dnia 25 czerwca 2013 r. i z dnia 15 lipca 2013 r.). Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów. Zgodnie z § 2 pkt 1 b zarządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie określenia zadań i zakresu kompetencji wykonywanych przez Wicewojewodę Warmińsko-Mazurskiego, Wicewojewoda sprawuje bezpośredni nadzór nad działalnością Wydziału Prawnego i Nadzoru w tym nad realizacją zadań Wojewody w zakresie prowadzenia spraw związanych z wykonywaniem nadzoru nad działalnością m.in. gmin, powiatów, samorządu województwa na podstawie kryterium legalności.
Zgodnie z § 3 pkt 1 tego zarządzenia wykonując te zadania Wicewojewoda wydaje i podpisuje rozstrzygnięcia nadzorcze i decyzje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów tych wynika, że Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski był umocowany do podejmowania czynności w postępowaniu nadzorczym poprzedzających wydanie zarządzenia zastępczego. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Wicewojewoda Warmińsko-Mazurski był umocowany do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2013 r. Umocowanie Wicewojewody do wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2013 r. wynika z art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który stanowi, że jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Skoro Wojewoda Warmińsko-Mazurski w dniach od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, to wszystkie jego kompetencje (w tym kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) przejął w jego zastępstwie Wicewojewoda.
W skardze kasacyjnej powołano się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 954/10, (publ. Lex nr 783364), iż pojęcie "nie pełni obowiązków służbowych" należy wiązać z sytuacjami nadzwyczajnymi, będącymi następstwem różnych zdarzeń losowych, w których piastun organu nie może działać. Do działań takich zaliczyć można w szczególności tymczasowe aresztowanie, chorobę uniemożliwiającą piastowanie funkcji, brak świadomości i inne. "Nie pełnieniem obowiązków służbowych przez wojewodę" nie jest przebywanie wojewody poza siedzibą Urzędu Wojewódzkiego w ramach delegacji służbowej.
W ocenie skarżącego również przebywanie na urlopie wypoczynkowym takim zdarzeniem nie jest. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd skarżącego jest błędny. W okresie, w którym wojewoda, korzystając z konstytucyjnego prawa do wypoczynku, przebywa na urlopie wypoczynkowym, nie pełni on obowiązków służbowych, a zatem w tym okresie – zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jego wszystkie kompetencje przejmuje wicewojewoda, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewoda. Czym innym jest bowiem przebywanie przez Wojewodę poza siedzibą urzędu w ramach delegacji służbowej, kiedy pozostaje on nadal organem zdolnym do działania, a czym innym przebywanie na urlopie wypoczynkowym, kiedy to korzystając z prawa do wypoczynku, wojewoda nie pełni przez pewien okres obowiązków służbowych.
Wprawdzie zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego po zamknięciu rozprawy z dnia 13 lutego 2014 r. z dokumentu, który nie był znany stronie skarżącej, tj. z zaświadczenia Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 14 lutego 2014 r. stwierdzającego, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty strony skarżącej dotyczące prawidłowości umocowania w tym okresie Wicewojewody do wykonywania kompetencji Wojewody okazały się niezasadne.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.