Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/15, oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nakazał D. B. rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 6,00 m x 6,10 m i 1,70 m x 2,15 m o powierzchni zabudowy 40,25 m2, zbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości[...].[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr[...], utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr[...], znak:[...], wystąpiła D. B. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr[...].
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 K.p.a.
Organ na podstawie opisu i dokumentacji fotograficznej stwierdził, że obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) - dalej: "Prawo budowlane". Jest to obiekt o konstrukcji stalowej, z częścią dobudowaną o konstrukcji drewnianej. Budynek zbudowano na fundamencie betonowym, co powoduje, że jest trwale związany z gruntem. Budynek posiada dach jednospadowy, pokryty papą i posiada ściany stanowiące przegrody budowlane, wydzielające obiekt z przestrzeni. Spełnia zatem wszystkie przesłanki definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Obiektu nie można zaliczyć do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego powodu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczo - garażowego oraz nałożył na właściciela i inwestora - D. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia: 1. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w miejscowości[...], w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. w przypadku zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy - czterech, egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczo - garażowego, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
- 3. zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, osoby uprawnionej, sporządzającej ww. projekt budowlany.
- 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Strona nie wykonała obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, dlatego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, o nakazie rozbiórki. Kontrolowana decyzja nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ani nie jest dotknięta inną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a.
D. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie Sądu organ zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał, że organ weryfikował decyzję wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, tj. w dniu [...] marca 2012 r. Decyzja odnosi się do budynku gospodarczo – garażowego o konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym krytym papą, ustawionego na fundamencie i posiadającego instalację elektryczną oraz otwory okienne i drzwiowy. Obiekt ten został zrealizowany w 1995 r., bez zezwolenia właściwego organu. Powyższe wynika z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 30 marca 2010 r. i podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącą (obecną podczas kontroli nieruchomości).
Wówczas ani wskazany opis obiektu, ani data jego realizacji nie była przez zainteresowaną kwestionowana. Ustalenia dotyczące daty wykonania tego obiektu, jak i fakt realizacji tej zabudowy bez zgody organu, zostały przyjęte w oparciu o oświadczenie skarżącej. Tym samym organ mógł uznać, iż obiekt ten wykonano w warunkach samowoli budowlanej, nadto - że powstał w 1995 r., a więc pod rządami ustawy z 1994 r., i nie ma podstaw do stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na mocy art. 103 ust. 2 tej pierwszej. W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych wobec nieprzeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego co do charakteru obiektu i daty jego realizacji.
Następnie Sąd wywiódł, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązujące w dacie realizacji obiektu wymagały uzyskania dla jego wykonania pozwolenia na budowę. Obiekt nie kwalifikował się do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, iż obiekt posiada wszystkie cechy budynku. Wskazują na to dowody zgromadzone w toku postępowania (zwykłego), w tym protokół kontroli i dokumentacja zdjęciowa. W konsekwencji, prawidłowo GINB, badając decyzję organu wojewódzkiego, stwierdził, że dokonano prawidłowej kwalifikacji obiektu, tj. prawidłowo przyjęto, że posiada on wszystkie cechy budynku, a tym samym, że jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie, iż takie pozwolenie dla tej inwestycji nie zostało wydane skutkować zaś musiało uruchomieniem procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Organy orzekające w postępowaniu zwykłym prawidłowo wskazały na brak możliwości legalizacji obiektu, bowiem skarżąca nie przedłożyła określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. dokumentów. Tym samym, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. B., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie w jakim organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie, w jakim sporny obiekt o konstrukcji stalowej zakwalifikowano jako budynek i uznano, że może zostać wybudowany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a tym samym że może zostać orzeczony nakaz jego rozbiórki;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie, w jakim odstąpiono od dokładnego zapoznania się ze stanem spornego obiektu budowlanego, okresem jego powstania oraz pominięto, że obiekt składa się z dwóch osobnych części, co przekładać się mogło na oceny prawne w zakresie ewentualnej samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autorka skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 i art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, których błędna interpretacja i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, w ocenie skarżącej, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.
Zasadniczym problemem jaki wyłania się z wywiedzionej w tej sprawie skargi kasacyjnej jest to, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów administracji i trafnie uznał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem. W ocenie skarżącej kwalifikacja przedmiotowego obiektu została dokonana wadliwie – z rażącym naruszeniem prawa, albowiem obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, nie został posadowiony na fundamencie i nie wymaga pozwolenia na budowę. Obiekt zakwalifikowany jako budynek gospodarczo-garażowy posadowiony jest bowiem jedynie na tzw. "pustakach", których usunięcie jest możliwe w każdej chwili. Takiego poglądu skarżącej nie można podzielić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę organów, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem, na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Przedmiotowy obiekt o wymiarach 6,00 m x 6,10 m i 1,70 m x 2,15 m o powierzchni zabudowy 40,25 m2 zbudowano na fundamencie betonowym, posiada dach jednospadowy pokryty papą, skierowany w kierunku działki sąsiedniej.
Wewnątrz budynku znajduje się podłoga drewniana. W ścianie zbliżonej do granicy działki sąsiedniej znajduje się otwór okienny. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną i został zbudowany, według oświadczenia właścicielki, w 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem kluczowe ustalenia dotyczące daty wykonania tego obiektu, jak i fakt realizacji tej zabudowy zostały przyjęte w oparciu o oświadczenie skarżącej. Tym samym wbrew zarzutom skargi Sąd zasadnie ocenił, że organ mógł uznać, że obiekt ten wykonano w warunkach samowoli budowlanej, nadto - że powstał w 1995 r., a więc pod rządami ustawy z 1994 r., co oznacza, nie ma podstaw do stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedmiotowy obiekt budowlany – budynek gospodarczo-garażowy stanowi zatem budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale zwiany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obiekt ten może więc zostać uznany za budynek, a to z tego względu, że można mu przypisać relewantną cechę: "trwałego związania z gruntem". Jest on bowiem posadowiony na tyle trwale na gruncie, aby zapewnić mu stabilność.
W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych wobec nieprzeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego co do charakteru obiektu i daty jego realizacji. Akta postępowania zwykłego wskazują bowiem na to, że w takim w zakresie w jakim było to niezbędne, ustalenia zostały poczynione i znajdują one odzwierciedlenie w materiale dowodowym, nadto – nie były wówczas zwalczane przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji słusznie przyznał, że w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo został zastosowany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Miała tu bowiem zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Nadto dodać należy, że z akt sprawy wynika, że organ wdrożył procedurę legalizacyjną wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, jednakże wobec niespełnienia przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Prawidłowo uznano, że ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zwłaszcza nie można przyjąć, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Podkreślić należy, że wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanka wymieniona w punkcie 2 in fine (rażące naruszenie prawa), powinny być interpretowane ściśle. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa, warto zaznaczyć, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa.
W orzecznictwie dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).
Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu, właściwie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na mocy art. 151 P.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy wskazać, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258; por. też J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 651). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72).
W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający w tym przedmiocie nie gromadzi ani nie ocenia dowodów, nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ten, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W związku z powyższym bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Normę art. 134 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę kwestionowanej decyzji w granicach sprawy i zasadnie przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną wadą nieważności – w tym aby została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej decyzji i dokonał jej kompleksowej oceny zgodności z prawem. Należy przy tym wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, LEX nr 2199000).
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.