Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., II SA/Gl 14/19, w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej SKO) z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie drugim, zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpoznaniu odwołania P. S.A. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia - na wniosek A. S. - warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb K., umorzyło postępowanie odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółka nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia, ani działki, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy (działki nr [...]). Skarżącej przysługuje natomiast tzw. służebność publiczna (w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości), wynikająca z decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. obejmująca teren działki nr [...], obręb K., objętej decyzją Wójta Gminy K. z [...] maja 2018 r. w zakresie ustalenia - na wniosek A. S. - warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. Charakter prawny wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.2018.2204 ze zm.; dalej u.g.n.) decyzji Starosty O. z dnia [...] listopada 2016 r. o ograniczeniu sposób korzystana z części nieruchomości będącej własnością wnioskodawczyni, stanowiącej działkę nr [...], zezwalającej na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i późniejszą eksploatację urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "[...]" ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia tej sprawy.
Sąd przedstawił następnie argumentację, zgodnie z którą uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust.1 u.g.n. Stanowi ono zatem swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji. Z tego względu skarżąca jako podmiot, na którego rzecz ustanowiono ograniczenie prawa własności nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, posiada, zdaniem Sądu, interes prawny oraz status strony w kontrolowanym postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca nie posiada wprawdzie wprost ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości objętej postępowaniem poprzez ustanowienie służebności przesyłu, lecz na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust.1 u.g.n. posiada surogat tego uprawnienia.
W realiach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze funkcję i cel uprawnienia wynikającego z art. 124 ust.1 u.g.n. Sąd uznał za celowe i niezbędne przyznanie beneficjentowi tego prawa przymiotu strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. Reasumując w ocenie Sądu, wprowadzenie ograniczeń prawa własności nieruchomości, których źródłem jest ustawa i akt administracyjny, przy równoczesnym wykreowaniu uprawnień dotyczących określnego sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki, przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. 2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.), uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w O., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- 1) w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.) z pominięciem wynikającej m.in. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, a także art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istoty i przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podmiot, na którego rzecz ustanowiono w trybie art. 124 u.g.n. ograniczenie prawa własności nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, posiada interes prawny oraz status strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy,
- 2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie w niezakwestionowanym przez Sąd stanie faktycznym sprawy decyzji Kolegium z uwagi na rzekome naruszenie przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął brak po stronie skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) i nie mógł dokonać oceny wniesionego odwołania. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie;
- c) art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stanowisko WSA jest prawidłowe w realiach niniejszej sprawy. Zauważyć wypada, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta O. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości m.in. poprzez założenie i przeprowadzenie na niej przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń w zakresie inwestycji celu publicznego: "[...]", wyznaczenie obszaru pasa technologicznego sięgającego po 4m od osi linii w każdą stronę oraz wykonania przez P. S.A. czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii. Decyzja ta stanowiła podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że P. S.A. nie została upoważniona jedynie do wybudowania przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej i określonego w czasie korzystania z przedmiotowej nieruchomości, ale również do wykonywania czynności związanych z eksploatacją tej linii.
Obowiązkiem P. S.A. jest zatem podejmowanie wszelkich czynności mających na celu zapewnienie zarówno prawidłowej realizacji, jak i następnie prawidłowej eksploatacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej. W szczególności Spółka jest zobligowana do czuwania, by zachowane zostały stosowne odległości od mogących powstać w przyszłości obiektów budowlanych od tej linii napowietrznej, gdyż jest to ściśle związane z właściwą jej eksploatacją. Powyższe obowiązki Spółki, nieograniczone w czasie, wynikają z przepisów prawa. P. S.A. ma zatem interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ planowana zabudowa może mieć bezpośredni wpływ na eksploatację linii [...].
Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 4 marca 2022 r.) – orzekł jak w sentencji.