Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 października 2021 r. II SA/Ol 364/21 oddalił skargę K. G. i M. G. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lutego 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 12,90 m x 7,0 m i wysokości 4,80 m x 7,10 m, położonego na działce nr [...] i [...] w [...], gmina Ł. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organy stosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), albowiem postępowanie zostało wszczęte 13 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie tej noweli i na mocy art. 25 ww. ustawy nowelizującej, stosuje się do niego przepisy dotychczasowe.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu ze względu na sprzeczność z ustaleniami uchwały Rady Gminy w Ł. z [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie Ł. oraz uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXVI/605/17 z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było orzeczenie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną złożyli K. G. i M. G., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo braku należytego rozważenia przez organ II instancji zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co uniemożliwiło dokonanie należytej kontroli instancyjnej tego rozstrzygnięcia. Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano na błędną podstawę procedowania przez organy. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który rozpoznawał sprawę ponownie, po uchyleniu decyzji tego organu z 3 września 2020 r. i przekazaniu sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpoznania, powinien był prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu. W ocenie skarżących po uchyleniu przez WINB postanowienia PINB z 3 września 2020 r. sprawa powinna być traktowana jako zakończona w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Ma to kluczowe znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem według znowelizowanych przepisów PINB nie mógłby wydać nakazu rozbiórki bez poinformowania skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy błędnie przyjęły, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nie odnosząc się w sposób wyczerpujący do argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego w tej kwestii jest prawidłowe. Słusznie powołano się na treść przepisu przejściowego art. 25 ww. ustawy nowelizującej i na tej podstawie przyjęto, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, tj. sprzed ww. nowelizacji.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie postanowieniem z 3 września 2020 r. wstrzymał budowę i nałożył na inwestorów K. G. i M. G. obowiązki zmierzające do ustalenia zgodności budowy z przepisami prawa. Następnie WINB uchylił to postanowienie (postanowieniem z 23 października 2020 r.) i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy legalizacja samowoli jest możliwa w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennych i innych przepisów prawa miejscowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB nakazał rozbiórkę, które to rozstrzygnięcie organ II instancji utrzymał w mocy.
Nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r., przy czym stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą – Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Cytowany przepis intertemporalny dotyczy spraw, w których postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji, a także nie wydano do tego czasu ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie można - jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej - potraktować jako ostatecznie rozstrzygającego sprawę administracyjną postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.), na mocy którego uchylono postanowienie organu I instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji (lub postanowienia) organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania powodują, że sprawa nadal pozostaje w toku postępowania instancyjnego. Obowiązuje bowiem zasada, że każdy z organów (pierwszej i drugiej instancji) ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Jeżeli więc organ drugiej instancji uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części i – nie rozstrzygając sprawy merytorycznie - wskazał, że ponownie musi ją rozpoznać organ pierwszej instancji, to nie doszło do załatwienia sprawy decyzją ostateczną (por. rozważania na temat przepisu intertemporalnego art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX 2021).
Sprawa dotycząca samowoli budowlanej może zakończyć się w dwojaki sposób – albo nakazem rozbiórki, albo legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy i nałożenia obowiązków na inwestorów, które miały doprowadzić do legalizacji samowoli, nie kończy postępowania w tym przedmiocie, podobnie jak postanowienie organu II instancji uchylające to postanowienie i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowienie WINB nie rozstrzygało przedmiotowej sprawy merytorycznie, wskazywało jedynie, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, albowiem wydał postanowienie nakładające na inwestorów obowiązki związane z legalizacją samowoli bez uprzedniego zbadania, czy samowola może być zalegalizowana, tj. czy jest zgodna z miejscowym planem oraz innymi przepisami prawa miejscowego obowiązującego na tym obszarze. Nie sposób więc uznać, że postanowienie to zakończyło postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Podkreślić należy przy tym, że co do zasady, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, w przypadku zmiany stanu prawnego w toku postępowania, zarówno organ odwoławczy (gdy zmiana przepisów nastąpiła w toku postępowania odwoławczego), jak i organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązane są uwzględniać te zmiany i stosować nowe przepisy. Zasada ta ma jednak zastosowanie jedynie w sytuacji braku przepisów intertemporalnych. W rozpoznawanej sprawie taki przepis istnieje i wprowadza wyjątek od powyższej zasady.
W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano zatem art. 48 ustawy – Prawo budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed ww. nowelizacji, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).
Na gruncie tego przepisu podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej (który jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji pozostaje aktualny również w obecnym brzmieniu ustawy) jest zatem zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W przypadku, gdy budowa jest sprzeczna z tymi przepisami organ jest zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu.
Nie ulega wątpliwości, że trafnie nakazano w niniejszej sprawie rozbiórkę samowolnie wybudowanego przez skarżących budynku, albowiem budowa jest sprzeczna zarówno z zapisami uchwały Rady Gminy w Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie Ł., jak i uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, będącej podobnie jak plan aktem prawa miejscowego obowiązującym na przedmiotowym obszarze.
Bezsporne jest, że budynek letniskowy znajduje się na terenie, który nie został przeznaczony pod zabudowę, ale oznaczony symbolem ZN – teren istniejącej zieleni częściowo użytkowany rolniczo. Ponadto budynek jest położony w odległości 50 m od brzegu jeziora [...], natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior (w tym jeziora [...]) i innych naturalnych zbiorników wodnych obowiązuje bezwzględny zakaz budowania nowych obiektów budowlanych – z wyjątkiem zbiorników wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do tej kwestii, nie podważono w szczególności ustalenia, zgodnie z którym budynek jest położony na terenie objętym ww. zakazem zabudowy.
Autor skargi kasacyjnej skupił się na kwestii dotyczącej stosowania przepisów Prawa budowlanego w wersji po nowelizacji, nie wziął jednak pod uwagę, że również znowelizowane przepisy dopuszczają legalizację samowoli jedynie, gdy budowa jest zgodna z przepisami prawa miejscowego (organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta w tym względzie).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.