Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 733/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, tj. stacji kontenerowej transformatorowej, zrealizowanej na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], obręb [...] w B., bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej [...] na odcinku B-C, na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]) w B., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co dotyczy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynikiem czego było oddalenie skargi wobec uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowalnego – elektroenergetycznej sieci kablowej [...] kV na odcinku B-C przy ul. [...] i ul. [...] w B. bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, podczas gdy na przedmiotowym odcinku B-C linia kablowa [...] nie jest załączona pod napięcie i nie jest użytkowana przez skarżącą kasacyjnie, zaś w zakresie stacji transformatorowej skarżąca kasacyjnie nie przystąpiła do trwałego jej użytkowania, a dokonała jedynie uruchomienia w celu wykonania testu jej sprawności, a zatem nałożenie kary było nieprawidłowe i nieuzasadnione. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, polegającej na przyjęciu, że zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi go stosującemu żadnego uznania w zakresie ustalania przyczyn będących podstawą nałożenia kary;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co dotyczy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego i art. 55 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi wskutek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przyczyny braku zawiadomienia i przystąpienia do użytkowania bez zawiadomienia nie mają znaczenia dla nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika w sposób oczywisty, że podstawą nałożenia kary jest przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego i 55 Prawa budowlanego, a zatem, aby organ mógł nałożyć karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego musi stwierdzić naruszenie któregokolwiek z ww. przepisów, przy czym ustalenie naruszenia art. 54 Prawa budowlanego i 55 Prawa budowlanego powinno odbywać się w oparciu o dyspozycję i wykładnię tych przepisów;
- 3. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, 54 Prawa budowlanego i 55 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie wykazała, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 54 Prawa budowlanego i art. 55 Prawa budowlanego, dokonując błędnej wykładni tych przepisów i w konsekwencji nakładając na skarżącą karę w przypadku, gdy nie ziściła się dyspozycja ww. przepisów, co oznacza, że rozstrzygnięcia organów administracji były wadliwe, a więc wymagały uchylenia wskutek uwzględnienia skargi;
- 4. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie wykazała, że postępowanie organów obu instancji odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewłaściwej subsumpcji przepisów prawa do stanu faktycznego, co oznacza, że rozstrzygnięcia organów administracji były wadliwe, a więc wymagały uchylenia wskutek uwzględniania skargi;
- 5. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co dotyczy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 54 Prawa budowlanego i art. 55 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarżąca wykazała, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego i art. 55 Prawa budowlanego nie miało miejsca, a zatem nie było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co dowodzi, że skarga była uzasadniona.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że dokonania rozruchu urządzeń nie należy traktować na równi z przystąpieniem do użytkowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, właściwe funkcjonowanie niektórych urządzeń (a dotyczy to m.in. stacji transformatorowej) musi być poprzedzone czynnościami sprawdzającymi lub rozruchem technologicznym, a działania takie nie muszą być równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania rozumianego jako eksploatacja danego urządzenia zgodnie z jego funkcją.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy w sposób niepełny i pobieżny dokonały ustalenia stanu faktycznego skoro jako nieistotne dla sprawy zinterpretowały fakty, że na przedmiotowym odcinku linia kablowa [...] nie jest załączona pod napięcie i nie jest użytkowana przez skarżącą kasacyjnie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że proces budowlany został ostatecznie zakończony względem całego obiektu traktowanego jako całość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd I instancji, dlatego w sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organy orzekające zasad wynikających z art. 6, 7, 77 i 80 k. p.a. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem sąd wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych postanowień, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa.
Przypomnieć należy, że [...] i [...] maja 2018 r. przeprowadzona została kontrola przez Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. projektowanej linii kablowej [...] oraz stacji kontenerowej transformatorowej zrealizowanej na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. W dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone, ich przebieg odzwierciedlono w dzienniku budowy. Inwestycja nie została formalnie zakończona, ale ustalono, że stacja transformatorowa jest uruchomiona i pracuje. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela [...], który był obecny podczas kontroli obiekt nie został zgłoszony do użytkowania w organie nadzoru budowlanego z powodu okresowego zalewania stacji transformatorowej wodami gruntowymi, co może spowodować konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu usunięcia występującego zalewania. Nie jest kwestionowane, że w decyzji z [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta B., w której zatwierdził przedłożony przez [...] projekt budowlany obejmujący budowę elektroenergetycznej sieci kablowej [...] na odcinku B-C o długości 565 m oraz budowę kontenerowej stacji transformatorowej [...] i udzielił pozwolenia na budowę zawarł pouczenie w którym zawarto informację o treści art. 54 ust. 1 prawa budowlanego, wskazując, że do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji.
Przesłanką wymierzenia, przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 albo 55 ww. ustawy. Przepisy te nakładają bowiem na inwestora obowiązek polegający na tym, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi albo zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, albo złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką ostateczną decyzję uzyskać. W pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów art. 54 i 55. Celem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym ustanawia się karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z nałożonych na nich w tych przepisach obowiązków.
Wypełnienie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego umożliwia bowiem realizację nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego (tak - Z. Kostka w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis Wydanie 1, 2012, str. 525 - 526). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w dniach [...] i [...] maja 2018 r. stwierdzono użytkowanie stacji kontenerowej. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką, że nie przystąpiła ona "do trwałego jej użytkowania, a dokonała jedynie uruchomienia w celu wykonania testu jej sprawności".
Po pierwsze wskazany wyżej przepis nie rozróżnia trwałego bądź nietrwałego przystąpienia do użytkowania, po drugie praca stacji przez kilka dni miała ewidentnie charakter ciągły, a nie krótkotrwały, sprawdzający zdolność jej działania. Ma rację sąd I instancji, że art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, który nie pozostawia organowi żadnego uznania administracyjnego. Nie ma on zatem możliwości, ani miarkowania wysokości kary, ani odstąpienia od jej wymierzenia. Natomiast bez wątpienia przyczyny braku zawiadomienia, jak i przystąpienia do użytkowania bez zawiadomienia pozostają bez znaczenia dla oceny przesłanek zasadności wymierzenia kary. Dlatego niezasadne są podniesione zarzuty przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz.329) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).