Uzasadnienie
II OSK 167/11 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/10 po rozpoznaniu skargi M. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania M. P. i M. P. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o. pozwolenia na realizację inwestycji pn. Przedsięwzięcie EURO 2012, stwierdzając, że Skarżący w niniejszym postępowaniu nie mają przymiotu, strony bowiem nie są żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Byli oni dzierżawcami części dworca PKP w Katowicach, zaś umowa dzierżawy została im wypowiedziana.
W skardze na tą decyzję M. P. i M. P. zarzucili naruszenie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że nie są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 Kpa.
W uzasadnieniu skargi wywodzi się, że na terenie dworca PKP, mając tytuł prawny i akceptację organu, wybudowali kiosk (perfumerię), a więc mają w sprawie interes prawny.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podniósł, że stosownie do art. 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dzierżawca będący posiadaczem zależnym nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zmienia tu, w ocenie Sądu I instancji, istoty rzeczy treść rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, którym udzielono nie tylko pozwolenia na budowę ale także pozwolenia na dokonanie rozbiórki wszystkich budowli, budynków, obiektów budowlanych oraz obiektów małej architektury i sieci kolidujących z budową, bowiem pomimo, iż "skarżący uzyskali pozwolenia na budowę, oraz na użytkowanie powierzchni znajdującej się na dworcu PKP w Katowicach, to ich status z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zmienił się, gdy chodzi o inwestycję, której dotyczy decyzja wydana w I instancji. Skarżący nie stali się bowiem podmiotami wymienionymi w tym przepisie z tego tylko powodu".
Bez znaczenia zdaniem Sądu I instancji jest również fakt kwestionowania przez skarżących wypowiedzenia umowy dzierżawy "oraz decyzji o lokalizacji spornego przedsięwzięcia, ponieważ także i te czynności są prawnie obojętne dla skuteczności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podjętego w trybie szczególnej regulacji prawnej jaką jest ustawa z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn. Dz. U. z 2010r Nr 26. poz. 133)".
W skardze kasacyjnej M. P. i M. P. zarzuca się:
1/ naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 i 64 Konstytucji RP, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 2 i art. 38 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jako podmioty, które zrealizowały na podstawie pozwolenia na budowę kiosk /perfumerię/ na terenie dworca PKP w Katowicach nie mają legitymacji materialnoprawnej w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę dla innego inwestora, które obejmuje również rozbiórkę istniejących obiektów, w tym także wybudowanego legalnie przez skarżących. Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 i 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ze wskazaniem, że nie powinna być przez Sąd I instancji oddalona ich skarga w sytuacji gdy z naruszeniem prawa materialnego zostali pozbawieni praw procesowych wobec orzeczenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, jednocześnie potwierdzając, że obiekt skarżących zrealizowany został legalnie, co jednak w niniejszej sprawie ich zdaniem nie ma znaczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istotą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest błędne stanowisko organu administracji, następnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Skarżący, których prawa do budowy przedmiotowego obiektu na terenie dworca PKP nie są kwestionowane, pozbawieni są przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, a zarazem rozbiórkę wybudowanego przez nich obiektu, na rzecz innego podmiotu. Stanowisko organu wynika przy tym z uznania, że Skarżący nie mają w sprawie interesu prawnego bowiem wybudowali przedmiotowy obiekt (kiosk perfumeryjny) na podstawie umowy dzierżawy, a zatem na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie mogą uczestniczyć jako strona w postępowaniu ponieważ nie są jego właścicielami ani użytkownikami wieczystymi.
Stanowisko prezentowane przez organ wydający zaskarżoną decyzję jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z gruntu błędne, bowiem art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. W przedmiotowej sprawie nie chodzi bowiem o "sąsiada" znajdującego się w obszarze oddziaływania nowego obiektu przewidzianego na innym terenie ale o podmiot, który na terenie większego obiektu /dworca PKP/ wybudował legalnie, bowiem na podstawie pozwolenia na budowę, inny obiekt. Jest to zatem kwestia wybudowania obiektu w obiekcie, a nie problematyka związana ze stosowaniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Należy wziąć pod uwagę, na co zresztą skarżący słusznie wskazali, że stanowisko organu wyrażone w niniejszej sprawie stoi w wyraźnej sprzeczności z normami konstytucyjnymi /art. 2 i 64 Konstytucji RP/, chroniącymi ich prawa. Realizacja inwestycji w świetle instytucji określonych ustawa Prawo budowlane jest bowiem możliwa jeżeli zainteresowany nią podmiot /inwestor/ legitymuje się prawem do terenu. Przez prawo do terenu należy zaś rozumieć także, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, umowę dzierżawy, mocą której inwestor uzyskuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości należącej do wydzierżawiającego w celu zrealizowania inwestycji budowlanej.
Skarżący jako dzierżawcy uzyskali pozwolenie na budowę i na tej podstawie, na terenie dworca PKP w Katowicach, wybudowali legalnie obiekt budowlany /kiosk perfumeryjny/. Należy zatem stwierdzić, iż w sytuacji, gdy z określonych względów ten sam teren objęty jest wnioskiem nowego inwestora zamierzającego realizować inwestycję obejmującą cały teren dworca, na którym znajduje się również legalnie wybudowany obiekt skarżących, to nie ma zastosowania art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, ale zastosowanie znajduje art. 28 Kpa.
Jeżeli więc nowy inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji obejmującej teren, na którym znajduje się wybudowany zgodnie z prawem obiekt budowlany innego podmiotu, przy czym pozwolenie na budowę wydane w wyniku prowadzonego postępowania obejmuje także rozbiórkę wszystkich znajdujących się na danym terenie obiektów (w tym legalnie wybudowanego) to pozbawienie możliwości uczestniczenia w postępowaniu, toczącym się na wniosek nowego inwestora, takiego podmiotu który, legitymując się wymaganym prawem do terenu, zgodnie z prawem zrealizował na tym samym terenie obiekt budowlany nie może być uznane za działanie zgodne z prawem, jak to słusznie podkreśla się w skardze kasacyjnej.
Materialnoprawna wykładnia art. 28 Kpa, z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, prowadząca do uznania, iż ustawodawca, w określonych warunkach, daje uprawnienia do realizacji obiektu budowlanego i pomimo to wyklucza późniejsze uczestnictwo takiego podmiotu w postępowaniu - jak w niniejszej sprawie - toczącym się z wniosku innego podmiotu o pozwolenie na budowę z jednoczesną rozbiórką obiektu legalnie zrealizowanego wcześniej, nie tylko pozostaje w wyraźnej sprzeczności z celami ustawy Prawo budowlane i z art. 28 Kpa, ale przede wszystkim jest nie do obrony w świetle normy wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.
Jeżeli inwestor, w niniejszej sprawie skarżący, posiadający na podstawie umowy dzierżawy prawo do terenu, mógł legalnie zrealizować obiekt budowlany to powinien mieć także zagwarantowane prawo do udziału w postępowaniu mającym niewątpliwie ścisły związek z jego sytuacja prawną wobec orzekania o pozwoleniu na budowę dla innego podmiotu z jednoczesną rozbiórką obiektu wybudowanego przez skarżących.
Podniesione w sprawie zarzuty związane z naruszeniem ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nie mają natomiast bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego bowiem odnoszą się do kwestii czy pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z prawem, co nie jest przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie kluczowa jest kwestia czy należy Skarżącym zagwarantować możliwość udziału w postępowaniu w konsekwencji uznania, że mają oni w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, czy też uprawnione jest orzeczenie o ich wykluczeniu z tego postępowania. Wszystkie inne kwestie podnoszone w sprawie, a niedotyczące problemu, czy Skarżącym służy przymiot strony w postępowaniu, pozostają poza sfera rozstrzygnięcia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro skarżący wybudowali obiekt legalnie /na podstawie pozwolenia na budowę/ co jest w sprawie poza sporem, to służy im przymiot strony w postępowaniu toczącym się na wniosek innego inwestora o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę także ich obiektu na tym samym terenie, na którym obiekt ten się znajduje. Przeciwne stanowisko organu, następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji prowadzi do sytuacji, że prawa inwestora, który wprawdzie leganie wybudował obiekt budowlany, pozostają poza jakąkolwiek ochrona prawną, co nie jest do pogodzenia przede wszystkim z zasada sprawiedliwości społecznej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 ppsa.